市人民檢察院黨組召開黨組（擴大）會，專題研究部署公益訴訟工作。梁銘軒 攝

關于檢察機關提起公益訴訟制度出臺的背景

2014年10月，黨的十八屆四中全會作出《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，要求“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”。2015年5月，中央全面深化改革領導小組審議通過《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》，決定開展試點工作。2015年7月，十二屆全國人大常委會通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作的決定》，在北京、內(nèi)蒙古、吉林等十三個省、自治區(qū)、直轄市開展為期兩年的試點工作。2017年5月23日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第三十五次會議，審議通過最高人民檢察院《關于檢察機關提起公益訴訟試點情況和下一步工作建議的報告》。會議要求，要在總結(jié)試點工作的基礎上，為檢察機關提起公益訴訟提供法律保障。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會通過了關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，規(guī)定檢察機關有權在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全等領域提起民事公益訴訟，在生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域提起行政公益訴訟，該決定自2017年7月1日起施行，檢察機關提起公益訴訟全面推開。2018年7月6日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第三次會議，審議通過了《關于設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳的方案》，并強調(diào)，設立最高人民檢察院公益訴訟檢察廳，要以強化法律監(jiān)督、提高辦案效果、推進專業(yè)化建設為導向，構建配置科學、運行高效的公益訴訟檢察機構，為更好履行檢察公益訴訟職責提供組織保障。

為落實中央的重大部署，最高人民法院先后出臺了《關于全面深化人民法院改革的意見——人民法院第四個五年改革綱要（2014~2018年）》《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》探索建立與檢察機關提起公益訴訟相銜接的案件管轄、審理制度。最高人民檢察院先后出臺了《關于深化檢察改革的意見（2013~2017年工作規(guī)劃）》《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。

探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是優(yōu)化司法職權配置、完善民事、行政訴訟制度，推動公益訴訟制度進一步發(fā)展的重要舉措。與其他訴訟主體相比，檢察機關沒有自身利益的牽涉，適合代表國家和社會公共利益提起訴訟；擁有法定的調(diào)查權，能夠很好地解決調(diào)查取證和舉證困難問題；能夠?qū)徤鞯匦惺构嬖V權，避免對行政秩序造成不應有的沖擊；具有專業(yè)法律監(jiān)督隊伍，能夠高效、準確地啟動和進行訴訟，還可以大幅度降低司法成本。

關于檢察機關提起公益訴訟制度的主要內(nèi)容

（一）檢察機關提起公益訴訟的范圍

檢察機關提起公益訴訟主要包括民事公益訴訟、行政公益訴訟以及刑事附帶民事公益訴訟等。其中，檢察機關提起民事公益訴訟的范圍是：破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的案件。檢察機關提起行政公益訴訟的范圍是：生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域造成國家利益或者社會公共利益受到侵害的案件。

（二）檢察機關提起公益訴訟的程序、方式

根據(jù)修改后民事訴訟法和行政訴訟法規(guī)定，檢察機關提起公益訴訟必須經(jīng)過訴前程序。即檢察機關提起民事公益訴訟之前，應當建議法律規(guī)定的機關或者組織提起民事公益訴訟。檢察機關提起行政公益訴訟之前，應當督促相關行政機關糾正行政違法行為或依法履職。只有在相關機關或者社會組織沒有提起民事公益訴訟，或者相關的行政機關拒不糾正違法行為，又不完全履職的情況下，檢察機關才提起民事公益訴訟或者行政公益訴訟。

（三）檢察機關提起公益訴訟的法律后果

人民檢察院提起民事公益訴訟，可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉等訴訟請求。人民檢察院提起行政公益訴訟，可以向人民法院提出撤銷或者部分撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責、確認行政行為違法或者無效等訴訟請求。

人民檢察院對破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的犯罪行為提起刑事公訴時，可以向人民法院一并提起附帶民事公益訴訟，由人民法院同一審判組織審理。

市人民檢察院黨組成員、副檢察長林虹帶隊赴泌陽縣現(xiàn)場解答群眾詢問，指導公益訴訟宣傳工作。梁銘軒 攝

正陽縣人民檢察院檢察長侯亞軍帶領工作人員對違法排污進行調(diào)查取證。梁銘軒 攝

駐馬店市人民代表大會常務委員會

關于加強檢察機關公益訴訟工作的決定

（2018年10月30日駐馬店市第四屆人民代表大會常務委員會第十一次會議通過）

為貫徹落實黨的十八屆四中全會《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，進一步加強檢察機關公益訴訟工作，切實維護國家利益和社會公共利益，促進依法行政，根據(jù)《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》等有關法律規(guī)定，結(jié)合我市實際，特作如下決定。

一、高度重視，充分認識檢察機關開展公益訴訟工作的重要意義

探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，是黨中央作出的重大戰(zhàn)略決策。習近平總書記在黨的十八屆四中全會上突出強調(diào)，由檢察機關提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進法治政府建設。2015年5月，習近平總書記主持中央全面深化改革領導小組第十二次會議時指出，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，目的是充分發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職能作用，促進依法行政、嚴格執(zhí)法，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益。檢察機關提起公益訴訟是代表國家履行法律監(jiān)督職能，是國家意志的體現(xiàn)，具有法律權威。全市各級國家機關、企業(yè)事業(yè)單位、人民團體、社會組織和個人都要站在黨和國家工作全局、經(jīng)濟社會發(fā)展大局的高度，積極支持和配合檢察機關開展公益訴訟工作，服務保障駐馬店高質(zhì)量跨越發(fā)展。

二、認真履職，切實發(fā)揮檢察機關維護國家利益和社會公共利益的職能作用

全市檢察機關要切實增強使命感和責任感，切實履行法律監(jiān)督職責，通過公告督促、訴前檢察建議、支持起訴、提起公益訴訟等法定方式，依法維護國家利益和社會公共利益。要認真貫徹落實民事訴訟法和行政訴訟法，重點辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域案件，努力滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。要依據(jù)《中華人民共和國英雄烈士保護法》的規(guī)定，通過公益訴訟依法保護英雄烈士的姓名、肖像、名譽、榮譽，引導全社會崇尚英雄、捍衛(wèi)英雄、關愛英雄。要充實辦案力量，強化工作措施，創(chuàng)新工作機制，促進公益訴訟工作與其他檢察工作協(xié)調(diào)發(fā)展。要嚴格遵循司法規(guī)律，牢牢把握檢察機關提起公益訴訟的基本要求，堅持既保護公益又促進發(fā)展，確保法律效果、社會效果和政治效果的有機統(tǒng)一。

三、注重協(xié)作，共同推動形成保護國家利益和社會公共利益的合力

監(jiān)察機關、檢察機關要充分發(fā)揮各自職能作用，加強工作銜接，建立案件線索雙向移交機制。審判機關要準確把握檢察機關作為公益訴訟機關的特殊性，研究解決公益訴訟審判、執(zhí)行中的具體問題，確保國家利益、社會公共利益和人民群眾合法權益得到及時有效保護。行政機關要積極支持和配合檢察機關開展公益訴訟工作，正確認識、高度重視公益訴訟訴前程序，對檢察機關提出的訴前檢察建議要認真自查，對確屬違法行使職權或不作為的，應當積極主動依法履行職責。被訴行政機關要認真做好行政公益訴訟的應訴工作，依法自覺履行人民法院生效裁判。檢察機關與行政機關要建立日常溝通協(xié)調(diào)機制，在線索排查、移送和調(diào)查取證等方面加強協(xié)作配合。新聞媒體應當通過多種形式和渠道，加強對公益訴訟工作的宣傳報道，突出宣傳典型案例和經(jīng)驗做法，積極營造良好的輿論環(huán)境。

四、加強監(jiān)督，確保檢察機關公益訴訟工作在法治軌道上運行

全市兩級人民代表大會常務委員會應當加強對同級人民檢察院公益訴訟工作的監(jiān)督，通過聽取和審議人民檢察院公益訴訟工作報告、開展執(zhí)法檢查、專題詢問、視察等方式，監(jiān)督人民檢察院依法開展公益訴訟工作。對人民檢察院報告的公益訴訟工作中的重大問題和重要事項，督促有關單位依法處理，推動解決實際問題，支持人民檢察院依法開展公益訴訟工作。人民檢察院應當自覺接受同級人民代表大會及其常委會的依法監(jiān)督，自覺接受新聞媒體、社會各界和人民群眾的社會監(jiān)督，推動公益訴訟工作依法、規(guī)范、深入開展，確保檢察機關公益訴訟工作正確發(fā)展方向。

市檢察機關五措并舉推動公益訴訟工作取得實效

2017年6月27日，十二屆全國人大常委會通過的關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，正式賦予檢察機關提起公益訴訟的職責，檢察機關提起公益訴訟全面推開。去年7月1日以來，駐馬店市檢察機關認真貫徹落實最高人民檢察院和省人民檢察院指示，采取有力措施推動公益訴訟工作取得積極成效。全市兩級人民檢察院民行部門共發(fā)現(xiàn)案件線索140件，立案104件，辦理訴前程序案件88件，行政機關糾正整改78件，提起刑事附帶民事公益訴訟1件，支持提起公益訴訟1件，擬提起1件行政公益訴訟，挽回各項經(jīng)濟損失4000多萬元。2018年2月，最高人民檢察院民行廳副廳長劉藝一行到駐馬店調(diào)研指導公益訴訟工作，并召開座談會，對全市公益訴訟工作表示充分肯定。

統(tǒng)一思想認識，提升政治站位。我市檢察機關高度重視公益訴訟工作，切實提高政治站位，把思想和行動統(tǒng)一到最高人民檢察院和省人民檢察院的部署要求上來，召開多次工作會議，將公益訴訟工作作為當前重要任務謀劃、落實和推進。深刻認識公益訴訟是貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持以人民為中心，堅持新發(fā)展理念，維護國家利益和社會公共利益的重要制度安排，是深化依法治國實踐，建設法治政府、推進依法行政的重要舉措，也是堅持人與自然和諧共生，建設美麗中國的內(nèi)在要求，是檢察機關參與美麗中國建設目標的重要手段。

注重交流考察，強化學習培訓。市人民檢察院組織干警到湖北省咸寧市人民檢察院、武漢市江漢區(qū)人民檢察院和洛陽市人民檢察院進行實地考察，學習借鑒外地經(jīng)驗做法。及時購置公益訴訟業(yè)務書籍，先后組織5批30多名業(yè)務骨干到國家檢察官學院、國家檢察官學院河南分院、貴州省檢察官分院、西南政法大學等地參加公益訴訟業(yè)務培訓。各基層人民檢察院也采取不同形式進行公益訴訟業(yè)務知識培訓。

深入摸排線索，突出公益核心。全市檢察機關切實增強使命感和責任感，切實履行法律監(jiān)督職責，為努力滿足人民群眾日益增長的美好生活需要，重點圍繞群眾關注的生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域，緊緊圍繞公益核心，通過對近年來檢察機關辦理的涉及國家和社會公共利益的刑事案件進行“回頭看”、走訪民行檢察聯(lián)絡員等途徑，深挖公益訴訟案源線索。

上下聯(lián)動辦案，全面履職盡責。市人民檢察院成立公益訴訟工作指導小組，負責協(xié)調(diào)、指導、督辦全市公益訴訟案件。對各縣區(qū)人民檢察院辦理的已經(jīng)進入立案程序的案件，采用一體化辦案模式，先后召開座談會、案情分析會40多次，勘查現(xiàn)場8次，安排專人盯案、跟蹤進展，幫助分析案情、指導取證，推動基層人民檢察院公益訴訟工作順利推進。

爭取支持配合，優(yōu)化監(jiān)督環(huán)境。2018年9月19日，經(jīng)駐馬店市委常委會研究通過，市委辦公室、市政府辦公室印發(fā)了《關于支持檢察機關開展公益訴訟工作的意見》。2018年10月30日，駐馬店市第四屆人民代表大會常務委員會第十一次會議表決通過了《關于加強檢察機關公益訴訟工作的決定》。多數(shù)基層人民檢察院提請當?shù)乜h委、縣人大常委會或縣人民政府出臺了支持公益訴訟工作的文件。同時，市人民檢察院重視外部協(xié)作配合，邀請20多家市直行政機關參加檢察機關公益訴訟巡講活動。全市檢察機關還通過與有關行政執(zhí)法單位會簽文件、召開聯(lián)席會議、成立聯(lián)合檢查組、開展執(zhí)法交流等方式，搭建溝通協(xié)作平臺，建立健全公益訴訟協(xié)作配合長效機制。（張清君 梁銘軒）

檢察公益訴訟制度的具體內(nèi)容

（一）檢察公益訴訟制度的種類

1.民事公益訴訟制度——《民事訴訟法》第55條第2款

人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，在沒有前款規(guī)定的機關和組織或者前款規(guī)定的機關和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機關或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴。

2.行政公益訴訟制度——《行政訴訟法》第25條第4款

人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

（二）檢察公益訴訟制度的案件范圍

1.民事公益訴訟的案件范圍：人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的案件。

2.行政公益訴訟的案件范圍：人民檢察院在履行職責中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域負有監(jiān)督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的案件。

（三）檢察公益訴訟制度的目的

1.民事公益訴訟制度的目的：維護社會公共利益。

2.行政公益訴訟制度的目的：維護社會公共利益和國家利益。

       （四）檢察機關提起公益訴訟的身份——是原告還是公訴人？

公益訴訟案件中，檢察機關是為了公益而提起訴訟，定位為公益訴訟人更為妥當。

1.稱之為公訴人，是人民檢察院法律監(jiān)督職能的具體體現(xiàn)。

2.稱之為公訴人，是因為人民檢察院沒有自己訴的利益。

3.稱之為公訴人，是解決不同于私益訴訟原告身份系列程序問題的總開關。比如對“提起公益訴訟，檢察機關免繳訴訟費”的合理解釋。

（五）公益訴訟案件的被告

1.民事公益訴訟案件的被告：實施損害社會公共利益行為的公民、法人或其他組織。

2.行政公益訴訟案件的被告：違法行使職權或者不作為的行政機關，以及法律、法規(guī)、規(guī)章授權的組織。

（六）檢察公益訴訟的訴前程序

1.民事公益訴訟的前提條件：提起民事公益訴訟之前，檢察機關應當依法督促或者支持法律規(guī)定的機關或有關組織向人民法院提起民事公益訴訟。

2.行政公益訴訟的前置程序：提起行政公益訴訟之前，檢察機關應當先行向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行政行為或依法履行職責。

（七）檢察公益訴訟的訴訟請求

1.經(jīng)過訴前程序，法律規(guī)定的機關和有關組織沒有提起民事公益訴訟，社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關可以提起民事公益訴訟，向人民法院提出停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉的訴訟請求。

2.行政機關拒不糾正違法或不履行法定職責，國家和社會公共利益仍處于受侵害狀態(tài)的，檢察機關可以提起行政公益訴訟，向人民法院提出撤銷違法行政行為、在一定期限內(nèi)履行法定職責、確認行政行為違法或無效的訴訟請求。

（八）提起公益訴訟，檢察機關免繳訴訟費。

關于支持檢察機關開展公益訴訟工作的意見

為認真落實黨中央關于檢察機關提起公益訴訟制度的決策部署，加強對國家利益和社會公共利益的保護，推動法治駐馬店建設，結(jié)合我市實際，現(xiàn)就支持檢察機關開展公益訴訟工作提出以下意見。

一、深入學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，切實強化開展公益訴訟工作的政治擔當

建立檢察機關提起公益訴訟制度，是黨的十八屆四中全會作出的全面推進依法治國的重大決策部署，是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的內(nèi)在要求。檢察機關開展公益訴訟工作，有利于優(yōu)化司法資源配置、充分發(fā)揮檢察機關法律監(jiān)督職能作用，有利于完善行政訴訟制度、促進法治政府建設，有利于維護憲法法律權威、維護社會公平正義、維護國家利益和社會公共利益。加強和支持檢察機關開展公益訴訟工作，既是法治駐馬店建設的具體實踐，也與駐馬店高質(zhì)量跨越發(fā)展的要求高度契合。各縣區(qū)、各部門要從黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的高度，充分認識檢察機關提起公益訴訟制度的重要意義，切實把思想和行動統(tǒng)一到中央決策部署上來，積極支持和配合檢察機關開展公益訴訟工作。全市檢察機關要堅持以人民為中心，緊緊把握公益這個核心，重點辦理生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權出讓等領域案件，切實發(fā)揮維護國家利益和社會公共利益職能作用，努力滿足人民群眾日益增長的美好生活需要。

二、主動接受檢察監(jiān)督，支持配合檢察機關開展公益訴訟工作

（一）重視訴前檢察建議。對檢察機關發(fā)出的訴前檢察建議，行政機關要高度重視并認真自查，確屬履職不到位或者不作為的，應當積極采取有效措施進行整改，并在規(guī)定期限內(nèi)書面反饋；因客觀原因難以在規(guī)定期限內(nèi)整改完畢的，應當制訂具體可行的整改方案，及時向檢察機關書面說明情況。

（二）認真做好應訴工作。檢察機關依法向人民法院提起訴訟后，被訴行政機關要按照《國務院辦公廳關于加強和改進行政應訴工作的意見》做好應訴工作，不得拒絕或者無正當理由延遲答辯和舉證。行政公益訴訟案件開庭，被訴行政機關負責人應當出庭應訴。人民法院裁判生效后，被訴行政機關應當依法自覺履行。

（三）注重從源頭上預防行政不作為、亂作為。行政機關要加強公益訴訟個案剖析和類案研究，重視采納檢察機關意見建議，著力在行政違法行為多發(fā)領域和重點環(huán)節(jié)發(fā)現(xiàn)問題，及時堵塞制度漏洞，健全長效工作機制，切實防止行政不作為、亂作為。

（四）加強溝通協(xié)調(diào)。行政機關與檢察機關要建立行政執(zhí)法信息和檢察監(jiān)督信息資源共享機制，及時互通案件線索移送、違法行政行為整改等相關信息。通過聯(lián)席會議等形式加強聯(lián)系溝通，共同研究加強和改進行政公益訴訟工作措施，推動解決重大問題。

三、強化協(xié)調(diào)配合，努力營造開展公益訴訟工作良好環(huán)境

（一）加強黨委領導、人大、政協(xié)監(jiān)督。各級黨政領導干部要認真貫徹執(zhí)行《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》，不得插手、干預公益訴訟，同時積極支持檢察機關排除、抵制對公益訴訟案件的不當干預。各級黨委、人大常委會要定期聽取檢察機關開展公益訴訟工作情況匯報，適時組織開展執(zhí)法檢查、視察、調(diào)研，幫助解決工作中遇到的困難和問題，為檢察機關依法履職創(chuàng)造良好環(huán)境。人民政協(xié)要加強民主監(jiān)督，推動檢察機關開展公益訴訟工作落地見成效。

（二）著力構建檢察監(jiān)督與紀檢監(jiān)察銜接機制。檢察機關要加強與紀檢監(jiān)察機關工作銜接，建立案件線索雙向移交機制。檢察機關辦理公益訴訟案件發(fā)現(xiàn)的違紀違法線索，要及時移送紀檢監(jiān)察機關；紀檢監(jiān)察機關監(jiān)督執(zhí)紀工作中發(fā)現(xiàn)的公益訴訟案件線索，要及時移送檢察機關。

（三）建立健全公益訴訟審判機制。對于檢察機關提起的公益訴訟，人民法院應當依法及時受理、立案、開庭審理，作出公正裁判。人民法院與檢察機關要共同研究解決公益訴訟審判、執(zhí)行中的具體問題，提升司法辦案質(zhì)效。要選擇典型案件，加強協(xié)作配合，把公益訴訟案件辦理當作法治公開課，辦理一案教育一片。

（四）提供經(jīng)費保障。財政部門要將公益訴訟調(diào)查取證、鑒定評估等費用納入本級財政預算，積極探索在本級財政資金賬戶下設立公益訴訟基金賬戶，確保依法、規(guī)范管理使用專項基金。

（五）加大宣傳力度。宣傳部門要加大公益訴訟宣傳力度，突出宣傳典型案例和經(jīng)驗做法，積極營造良好的輿論環(huán)境。司法行政部門要把公益訴訟納入普法宣傳，增強全社會公益保護意識。要嚴肅宣傳紀律，杜絕不當炒作，對于人民群眾廣泛關注、有較大影響的案件，及時發(fā)布案件信息，公開辦案進展，回應社會關切。