新華社杭州9月28日電 題：改革開放40年，地方立法之“變”

新華社記者楊維漢、陳菲

向國家立法看齊，與時代同步，與改革同頻，與實踐同發(fā)展……有立法權(quán)的地方人大及其常委會制定的12000多件地方性法規(guī)，充分發(fā)揮實施性、補(bǔ)充性、探索性功能，促進(jìn)地方治理方式轉(zhuǎn)變和治理能力提升，為各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供重要法律保障。

第二十四次全國地方立法工作座談會近日在杭州召開，與會的立法人回顧改革開放40年地方立法變遷，總結(jié)立法成就經(jīng)驗，聚焦新時代地方立法新作為。

從無到有，從少到多

地方立法發(fā)端于改革開放，經(jīng)歷了從無到有、主體從少到多的發(fā)展歷程。

賦予地方立法權(quán)，是國家治理方式的重大制度安排。1979年7月1日，我國地方立法迎來了起點——首次以法律形式賦予地方立法權(quán)。

這一天閉幕的五屆全國人大二次會議，修改憲法并修訂地方組織法，規(guī)定縣級以上地方各級人大設(shè)立常委會；同時，修訂后的地方組織法賦予省區(qū)市人大及其常委會制定頒布地方性法規(guī)的權(quán)力。

最先制定的地方性法規(guī)，是1979年11月新疆維吾爾自治區(qū)五屆人大常委會第二次會議通過的3個地方性法規(guī)。

1982年、1986年兩次修改地方組織法，進(jìn)一步規(guī)定省、自治區(qū)人民政府所在地的市和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市有權(quán)制定地方性法規(guī)。

1988年、1992年、1994年和1996年，全國人大先后4次作出決定，分別賦予海南省、深圳市、廈門市、汕頭市和珠海市經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)制定權(quán)。

2000年施行的立法法進(jìn)一步規(guī)定，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所在地的市可以制定地方性法規(guī)。至此，我國地方立法主體增加為31個省區(qū)市和49個較大的市。

黨的十八大以來，我國立法體制又獲得重大發(fā)展。2015年，十二屆全國人大三次會議修改立法法，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項制定地方性法規(guī)。

2018年，十三屆全國人大一次會議通過憲法修正案，增加規(guī)定了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，為設(shè)區(qū)的市立法工作提供憲法依據(jù)。至此，我國地方立法主體增加到354個，包括31個省區(qū)市、289個設(shè)區(qū)的市、30個自治州和4個不設(shè)區(qū)的地級市。

改革開放40年來，地方立法權(quán)逐步擴(kuò)大、立法體制不斷完善。加強(qiáng)地方人大建設(shè)和政權(quán)建設(shè)，充分發(fā)揮地方治理的主動性、積極性，完善國家治理體系、提升國家治理能力和水平……地方立法成為推進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和民主法治建設(shè)的重要方式。

促改革、促發(fā)展、促創(chuàng)新

“40年的立法實踐，我們始終秉持敢為天下先的精神，始終與上海改革開放排頭兵地位相呼應(yīng)，努力為改革創(chuàng)新提供法制保障。”上海市人大常委會副主任莫負(fù)春總結(jié)40年上海市立法頗有心得。

“改革開放40年來，山東地方人大共通過470多件省級地方性法規(guī)、決定，批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市560多件地方性法規(guī)、決定，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和生態(tài)建設(shè)等方面，有力推動全省經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展。”山東省人大常委會副主任王良說。

與改革開放同頻，與創(chuàng)新發(fā)展共振。在堅持中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的前提下，遵循“不抵觸、有特色、可操作”原則的地方立法特點顯著：

——立法空間大。黨中央精神和很多法律規(guī)定需要結(jié)合地方實際具體化，地方性法規(guī)解決通達(dá)群眾、基層的“最后一公里”。

——靈活性大。對上位法而言，地方性法規(guī)有細(xì)化性、銜接性、延伸性、獨(dú)特性內(nèi)容，也有探索性內(nèi)容。

——針對性強(qiáng)。聚焦所要解決的問題，地方性法規(guī)容易做到“小切口”立法。

——集合性強(qiáng)。把有關(guān)中央精神、法律規(guī)定、國家政策等進(jìn)行梳理集合后制定地方性法規(guī)，使之適應(yīng)或加強(qiáng)地方工作的需要。

地方立法的特點歸根結(jié)底，是由我國國情決定的。人口眾多，歷史悠久，地域遼闊，發(fā)展很不平衡，情況千差萬別……扎根國情，地方立法機(jī)關(guān)不斷探索向前。

湖北省人大常委會副主任胡志強(qiáng)表示，把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人大常委會黨組的組織作用、人大的主導(dǎo)作用貫穿立法工作全過程，完善法規(guī)項目領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，是強(qiáng)化立法質(zhì)量的根本保障。

浙江省人大常委會副主任趙光君介紹，浙江省人大常委會不斷建立健全法規(guī)立項、起草、論證、評估、審議、清理等工作機(jī)制，在全國率先建立人大代表分專業(yè)有重點參與立法機(jī)制。

“云南立法工作從面面俱到向圍繞民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步示范區(qū)、生態(tài)文明建設(shè)排頭兵、面向南亞東南亞輻射中心轉(zhuǎn)變，從追求數(shù)量向追求質(zhì)量轉(zhuǎn)變，從注重結(jié)果向注重結(jié)果與程序并重轉(zhuǎn)變。”云南省人大常委會副主任李培說。

從改革開放初期經(jīng)濟(jì)立法“挑大梁”，到適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型加強(qiáng)社會和其他領(lǐng)域立法；注重立法系統(tǒng)性，防止“零打碎敲”隨意性；注重創(chuàng)新性舉措，突出地方特色；注重規(guī)范性操作，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序推進(jìn)工作……地方立法努力遵循改革開放客觀規(guī)律，把握發(fā)展時代主題，力爭制度設(shè)計“行得通、真管用”。

新時代地方立法“發(fā)力點”

地方立法走過40年歷程。“但是，有時確實存在針對性差、有效性不足的問題。”在座談會上，全國人大常委會法制工作委員會主任沈春耀對地方立法中存在的問題也是直言不諱。

2017年7月，中辦、國辦就甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問題發(fā)出通報，對多名領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)肅問責(zé)，通報還指出《甘肅祁連山國家級自然保護(hù)區(qū)管理條例》將國家規(guī)定禁止的10類活動縮減為3類，“立法層面為破壞生態(tài)行為‘放水’”。

“條例所禁止的3類行為，都是近年來發(fā)生頻次少、基本得到控制的事項，而其他7類恰恰是近年來頻繁發(fā)生且對生態(tài)環(huán)境破壞明顯的事項。”沈春耀說，“如果甘肅省當(dāng)時制定或修改條例時，根據(jù)調(diào)查研究得到的實際情況，把主要違法行為列為禁止事項并嚴(yán)格管控，有的放矢地進(jìn)行地方立法，即使少寫一些相對次要的條款，也不至于帶來如此嚴(yán)重的后果。”

地方立法必須結(jié)合地方實際，積極適應(yīng)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的新形勢，正確把握國家戰(zhàn)略和強(qiáng)國目標(biāo)對地方立法提出的新要求，通過法治方式使之制度化、規(guī)范化，更好發(fā)揮地方立法積極作用。

當(dāng)前，地方立法主要在三個重點領(lǐng)域“精準(zhǔn)發(fā)力”：

——加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域地方立法。有關(guān)省區(qū)市尚未制定大氣污染防治方面地方性法規(guī)，或者沒有根據(jù)2015年修訂的大氣污染防治法對原有地方性法規(guī)作出相應(yīng)修改的，應(yīng)當(dāng)于2018年年底前完成大氣污染防治相關(guān)地方性法規(guī)的制定或修改工作。

——將社會主義核心價值觀融入地方立法。法律法規(guī)要樹立鮮明道德導(dǎo)向，把社會主義核心價值觀貫穿其中，豐富和拓展地方性法規(guī)的價值觀內(nèi)涵，積極引領(lǐng)社會道德風(fēng)尚。

——加強(qiáng)民生領(lǐng)域地方立法。要通過完善地方性法規(guī)、規(guī)章等規(guī)范性文件，促進(jìn)社會公平正義和人的全面發(fā)展，努力增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。

加強(qiáng)立法決策量化論證，是新時代提高立法質(zhì)量的需要。

全國人大憲法和法律委員會主任委員李飛在座談會上指出，“加強(qiáng)立法決策量化論證，就是強(qiáng)調(diào)立法工作要更加嚴(yán)謹(jǐn)周密，從立法項目的確定、立法進(jìn)度的安排，包括起草、審議、通過的立法全過程中，對法律所要規(guī)范的社會關(guān)系，對其分析判斷所依據(jù)的客觀情況，應(yīng)當(dāng)有更足夠的數(shù)據(jù)樣本來支撐。”

李飛說：“地方立法也要善于充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)，全面了解和掌握所要調(diào)整的社會關(guān)系，把實際情況摸清摸透，把各種問題量化細(xì)化，讓大數(shù)據(jù)成為地方立法工作的‘千里眼’‘順風(fēng)耳’。”

順應(yīng)新時代新要求、回應(yīng)人民群眾關(guān)切，地方立法從本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對法律保障的需求出發(fā)，必將為地方各項事業(yè)發(fā)展作出新的貢獻(xiàn)。