創新河南省基礎設施建設投投融資體制研究

——基于河南省高速公路建設投投融資體制的研究

一、課題研究背景及基本研究思路

基礎設施的投融資體制作為基礎設施的投資、融資、建設、運營管理和投資回報等所采取的不同方式和形式及其相應的制度安排，涉及到基礎設施建設的資金籌措、資金運用和投資者收益實現等各個方面。由于基礎設施不同項目各自的技術經濟和投資收益特點，使項目不同參與方之間的經濟關系表現出一定的差異。高速公路建設項目作為基礎設施建設項目的重要組成部分，其投融資體制在我國已初步具備了多元化融資的渠道，但是，目前高速公路建設投融資體制中占主導性的還是政府或者政府背景的企業的投資和銀行貸款，其他的一些多元化的融資形式，占的比重非常有限。

按照河南省高速公路新的發展方案，河南省高速公路重點加快西部山區高速公路建設，加快高速公路內聯外通網絡建設；加快高速公路省際出口路段建設，實現與周邊省份高速公路網的銜接；全面完成京港澳、連霍國道主干線擴容改造，進一步提升通行能力和路網服務水平。到2015年，全省高速公路通車里程將力爭達到6600公里，其中8車道里程超過1000公里，高速公路網密度達到4公里∕百平方公里，路網分布更加均衡，出省通道達到20條。到2020年，力爭高速公路通車里程達8070公里，路網密度達到4.8公里∕百平方公里，鄭州對外聯系通道達到10條，省界出口達到40個以上，形成以鄭州為中心，覆蓋全省、通達全國、內捷外暢的高速公路網絡。

但是，在河南省高速公路建設快速發展的同時，河南省高速公路建設投融資卻面臨著更大難題。河南省高速公路建設的投融資主要是由中央財政、地方、銀行、外資、發行股票、轉讓收費公路經營權等幾方面構成。其中，中央財政投入只占15%，而地方政府、國內商業銀行的貸款卻占到70%以上，客觀上造成了高速公路建設資金主要采用以國內銀行貸款和地方自籌資金為主的資金結構方式。由于高速公路建設投資大、周期長、回收慢等特點，籌集大量資金僅依賴國內銀行貸款和地方政府投資是難以解決的。市場資金的商業屬性，決定了那些財務效益真正好、投資風險低的項目才能對市場具有吸引力。對于河南省高速公路建設規劃中“斷頭路”的連線建設，由于其偏、邊、窮、地理環境不佳、投資成本高、運營收益低等原因，使河南省高速公路建設面臨著巨大的投融資瓶頸，河南省高速公路建設已進入到“后高速公路發展時期”。

針對河南省高速公路建設的融資困境，我們提出了河南省后高速公路發展時期的建設融資模式及設計方案，方案一強調政府投資功能，方案二強調市場化融資功能，根據兩種設計方案，報告確立了河南省后高速公路建設融資模式的方案選擇的具體融資辦法與解決方案，最后提出了我省高速公路融資方案實施的保障建議，設計了方案實施的改革目標選擇。

二、主要觀點

1、河南省高速公路建設投融資發展特征判斷：針對河南省高速公路建設現狀，特別是河南省高速公路建設投融資難問題，我們認為，河南省高速公路建設已進入到“后高速公路發展時期”。

2、研究判斷：河南省高速公路建設進入破冰期；河南省高速公路建設投資運營公司進入深水期；部分公司陷入生存危險期。

3、為了便于比較，我們對國內高速公路較發達省份的相關情況進行了比較研究分析。研究分析結果：社會經濟條件、財政支持力度、高速公路建設投資集團設立方式等共同決定著政府意志的落實和集團的投融資能力。為此，我們提出兩種方案選擇：

（1）第一方案：高速公路項目因各自條件不同，效益差別較大，因此，第一方案將存量資產和擬建項目按預測現金流量進行項目區分，根據項目屬性決定項目投融資方案。由于河南省高速公路建設處于后發展時期，其建設項目基本上是作為高速公路之間的連接，大多屬于邊、窮和山區，現金流較小或很少，投融資方式屬于低效項目，應由政府或行業部門承擔建設。

（2）第二方案：在河南省后高速公路建設時期，受政府財力限制，高速公路建設可考慮實行市場化投融資模式，本課題組認為，鑒于目前河南省高速公路建設的現實實際情況，在鞏固和完善原有投融資渠道的基礎上，可供進一步參照選擇的投投融資模式主要有ABS、PFI等13種模式。

4、方案選擇：方案選擇一，政府財政支持、引入戰略投資者、債務重組；方案選擇二，資本市場各種投融資工具的使用，根據我們對河南省高速公路建設投資集團相關財務發展狀況的分析研究，在滿足一定條件下，13種模式中能夠應用的是企業債券、公司債券、中期票據與短期投融資券、資產證券化、項目收益債、股權投融資；方案選擇三，資產重組，包括公司內部資產重組和交通廳內部資產整合。

5、方案實施的體制改革目標選擇：在河南省后高速公路發展時期，在政府主導投資難度加大的客觀現實條件下，我們提出了方案實施的體制改革目標選擇，即執行統一管理政策。

 三、河南省高速公路建設投融資方案實施建議

（一）方案實施的體制改革目標選擇

在河南省后高速公路發展時期，在政府主導投資難度加大的客觀現實條件下，我們提出如下方案實施的改革目標選擇：執行統一管理政策。

“執行統一管理”政策的具體內容：轉變過去對各地不同的高速公路收費進行單獨的籌資計劃和單獨的債務償還的管理辦法，把全省行政區域內的高速公路收費劃為同一的整體，實現規模經營，各地不同的高速公路收費可以進行優勢互補，用已建成的經濟效益好的收費路段來給補經濟效益差的收費路段或者是未通車的收費路段，這樣使回收資金在行政管理范圍內流通起來，同時又不失有力的統一管理，保證管理機構財務的綜合平衡。同時，“執行統一管理”政策亦能有效對高速公路的籌資和貸款工作進行控制。組建統一的高速公路運營管理機構，對本省范圍內的政府還貸型收費公路，實行統一貸款、建設、經營、維護以及還貸的制度。省級交通主管部門直接管理高速公路管理機構，將各項費用以收費公路發展基金的形式進行統一管理，財務制度上實行統收統支政策。

（二）以省政府適當的資金支持和優惠的政策幫助為前提，充分調動地方各級政府和全社會投資建設高速公路的積極性

1、要適度加大省、市、縣級政府財政資金共同的投入力度。由于高速公路建設資金需求巨大，今后可考慮各級政府設立地方財政專項資金和自籌資金支持高速公路項目建設。

2、積極的財政政策與稅收政策。爭取中央財政國債資金的投入，利用高速公路建設、經營產生的稅收增量再投入高速公路建設，同時結合長期稅收優惠政策，將高速公路建設、經營繳納的稅款收入專項安排財政轉移性支付，確保高速公路資金不向外流失，對建成的內含報酬率低于銀行貸款利率的高速公路項目貸款，差額部分實行地方財政貼息，減輕高速公路項目償還負債的財務壓力。

（三）掌握并運用高速公路交通投資政策導向規律。在高速公路網的營造階段，公路資金投向主要是建設高等級公路；而在高速公路網建成的初期階段，公路資金的重點是提高公路資金的投資效率；在高速公路建成之后，公路資金的重點是提高公路的使用效率；在高速公路網建成并運行了10多年之后，投資重點又轉向以公路交通可持續發展為目標的階段。

（四）研究并應用好發展收費公路的規律。隨著國家高速公路網的建成，在道路使用者收入增加、開支相應減少和還完債務的情況下，收費公路降溫，將收費高速公路轉為免費公路。這是許多發達國家存在的一條基本規律，也應當引起我國的高度重視，提前考慮收費政策變化對經濟發展、企業生存、資本投資者等的長遠期影響，尤其是要準確預計投資回收期限。

（五）高速公路投融資模式實施的外部體制保障條件：政策支持與管理體制改革創新、法律保障和金融市場支持。

 課題主持人：鄭秀峰(河南財經政法大學)