近年來，我省先后出臺了《河南省人民政府關于促進農民進城落戶的指導意見》（豫政〔2011〕4號）、《中共河南省委關于科學推進新型城鎮化的指導意見》（豫發〔2014〕1號）等一系列政策文件，積極引導各地各部門圍繞深化農村改革和強化“一基本兩牽動”要求，推動農村人口向城鎮加快轉移。圍繞政策落實情況以及如何進一步完善和加強等問題，調研組先后到焦作、鶴壁、三門峽、信陽、濟源等地開展實地調研，多次召開省直有關部門和部分市、縣、鄉、村干部及農民代表參加的研判會、分析會、座談會，對省、市、縣出臺的有關政策文件進行了全面梳理，基本掌握了農村人口向城鎮轉移過程中政策作用發揮的情況，對更好地發揮政策引領作用進行了研究和思考，形成了這份調研報告。

一、政策引領作用的基本情況

近年來，我省出臺的政策措施對促進農村人口向城鎮轉移發揮了關鍵作用，取得了較好成效。一是提升了干部群眾的思想認識。政策的實施使廣大干部群眾深化了認識，形成了共識，凝聚了合力。廣大干部充分認識到農村人口向城鎮轉移是經濟社會發展的必然趨勢，是中央和省委推進新型城鎮化的重要戰略部署；農民群眾普遍認識到向城鎮轉移是今后發展的方向。二是初步形成了一套政策框架體系。省、市、縣三級出臺的文件涵蓋了城鎮產業發展、基礎設施建設、公共服務保障、農民就業創業服務、農村土地權益保護、隨遷子女教育、保障性住房等諸多方面和主要環節，省級注重宏觀指導和服務，市、縣兩級注重結合實際具體操作與落實，基本形成了促進農村人口向城鎮轉移的政策體系。三是有效促進了城鎮化進程和城鄉協調發展。隨著農村人口向城鎮加快轉移，城鎮建設得到較快發展，農業農村發生了可喜變化，主要體現在城鎮化水平快速提高、城鎮產業支撐能力持續增強、城鎮公共服務水平明顯提高、農業規模化經營不斷提升和農民增收渠道進一步拓寬。

二、發揮政策引領作用中存在的主要問題及原因

總體上看，出臺的政策符合當前實際，發揮了積極作用，基本能夠滿足現階段工作需要，但仍然存在一些政策沒有解決好的突出問題和不足。體現在以下四個方面：一是從農村層面看，農村“三權”保障和實現問題突出，農民還不能真正“放心轉”；二是從城鎮層面看，承載能力不足問題突出，農民還不能真正“轉得進”；三是從轉移人群看，就業生活不穩問題突出，農民還不能真正“轉得好”；四是從工作推動看，一些地方重視程度不夠問題突出，農民還不能真正“轉得快”。

產生以上問題的原因，除受經濟發展水平和政策法律法規限制外，主要是由于政策在農村改革、“一基本兩牽動”等方面沒有發揮好應有的引導作用、激勵作用、約束作用和保障作用：一是在推動農村產權制度改革上不到位；二是在解決住房和教育兩大民生問題上滯后；三是在農民就業能力提升和服務引導上針對性不強；四是在調動地方政府積極性上缺乏硬措施。

三、進一步發揮政策引領作用的思考與建議

當前，農村經濟社會正在發生前所未有的變化，農業農村發展處在轉折轉型的關鍵時期，促進農村人口向城鎮轉移既面臨著許多新情況新問題，也面臨著前所未有的機遇和有利條件。一是從發展規律看，農村人口向城鎮轉移是一個必然過程。二是從全面實現小康看，推動農村人口向城鎮轉移是必然選擇。三是從現實情況看，農村人口向城鎮轉移處在需要加速推動的關鍵時期。四是從轉移趨勢看，縣城是今后一個時期吸納農村人口轉移的主陣地。五是從瓶頸制約看，強化“一基本兩牽動”是當務之急勢在必行。

針對推進農村人口向城鎮轉移的新形勢新要求，根據調研情況和綜合分析，我們提出發揮政策引領作用的總體思路是：在2020年前，以黨的十八屆三中全會及省委九屆六次、七次全會精神為指導，以深化農村改革為突破口，以“一基本兩牽動”為基本遵循，以每年實現轉移100萬左右農村勞動力和轉移100萬左右隨遷人員“兩個轉移”為基本目標，以引導農村人口向縣城和中心鎮轉移為重點方向，以創新完善農村土地權益保障和流轉機制、進城農民穩定就業居住生活保障機制為關鍵，堅持政府引導與市場主導相結合、規劃指導與創新推動相結合，改革創新、統籌兼顧、強化責任、分類推進，加快構建推動農村人口向城鎮轉移的政策體系，確保農村人口“進得來、落得住、轉得出”，實現農村人口向城鎮有序轉移，推動我省新型城鎮化健康持續發展。

根據以上基本思路，結合當前實際，應突出抓好以下工作。

（一）加快農村土地承包經營權確權和流轉步伐。研究制定全省土地承包經營權確權登記頒證工作、省級推進農村土地承包經營權有序流轉等指導性意見，加快農村土地承包經營權確權步伐，推動農村土地承包經營權流轉。逐步建立市、縣、鄉農村產權交易體系。

（二）建立健全農村宅基地及其住房退出補償機制。研究制定農村宅基地及其住房退出補償的具體實施辦法，建立合理、科學的退出補償機制，堅持整村退出與零星退出相結合、貨幣補償與安置補償相結合，依托土地綜合整治項目等項目建設，推動進城落戶農民的農村宅基地及其住房有序退出。

（三）做大做強縣城和中心鎮。把縣城作為吸納農村人口向城鎮轉移的主陣地，研究制定支持縣城和中心鎮產業發展、縣城和中心鎮基礎設施建設以及縣城和中心鎮農村轉移人口集中居住社區建設等的指導意見，加快縣城和中心鎮發展，提升承載能力。

（四）加強農村勞動力就業引導和服務。加快全省統一的公共就業服務體系建設，為農村勞動力轉移就業提供一站式服務。大力發展職業中介機構，落實職業介紹補貼政策。研究制定人力資源、教育、民政、農業、扶貧和殘聯等部門的技能培訓資源統籌使用辦法。

（五）提升以住房和教育為重點的基本公共服務保障能力。研究完善面向進城農民的保障性住房政策。加快建立城鄉義務教育學校資源分配與人口轉移協調機制，啟動實施城鎮義務教育學校擴容建設工程，制定完善促進民辦教育發展的政策。研究制定進城農民依托居住證在居住地享受基本公共服務的政策。

（六）健全農村人口向城鎮轉移推進機制。研究出臺進一步促進農村人口向城鎮轉移的指導意見，建立各級、各部門統籌協調推進的工作機制。研究建立財政支持農村人口向城鎮轉移的穩定增長政策，逐步形成按常住人口支付基本公共服務支出。完善農村人口向城鎮轉移考核激勵機制。

課題主持人：杜衛兵（中共河南省委農村工作辦公室）

課題參加人：張秀艷 張穎舉 王江舟 秦登峰 王世杰