在青島，納稅人可以通過手機繳稅。光明圖片/視覺中國

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　　個人所得稅作為與老百姓關(guān)系最為密切的稅種之一，改革呼聲一直不絕于耳。尤其是進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，我國的個稅改革已經(jīng)不是某一個具體要素的改革，而是進入到了一個整體性改革的新階段，需結(jié)合經(jīng)濟、社會發(fā)展統(tǒng)籌規(guī)劃，并充分考慮各項手段、措施的可操作性，對課稅模式的轉(zhuǎn)變、費用扣除的確定、稅率的優(yōu)化調(diào)整、征管流程的重構(gòu)等做出通盤設(shè)計。

　　1.“調(diào)節(jié)收入差距”效果如何

　　隨著改革開放的深化和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國社會收入分配不公的現(xiàn)象也越來越明顯，使得稅收收入也存在著較大的差異。再者，近些年，個人和家庭的收入不再單純地依賴工資薪金收入，呈現(xiàn)出多元化和隱形化的特征。而個稅改革由于種種原因明顯滯后于這種收入格局變化，相關(guān)制度設(shè)計存在缺陷和問題，使個稅調(diào)節(jié)收入分配的作用發(fā)揮十分有限。不僅如此，個人所得稅還有被邊緣化的表現(xiàn)，其調(diào)節(jié)功能亟待優(yōu)化和強化。

　　我國個人所得稅最早于1950年1月由政務(wù)院頒布的《全國稅政實施要則》提出：“我國擬開征個人所得稅、資本利得稅等14個稅種”，但當(dāng)時只限于提出擬開征，并未付諸實踐。個稅的真正實施是在1980年，其背景是黨的十一屆三中全會提出對外開放，為維護國家主權(quán)和稅收收益權(quán)，主要針對外國來華人員開征個人所得稅。其后，20世紀(jì)80年代后期又開始對國內(nèi)居民征收個人收入調(diào)節(jié)稅。1994年分稅制改革，將上述兩稅與城鄉(xiāng)個體工商業(yè)戶所得稅合并，形成了目前個人所得稅制的基本框架。其后，國家又對個稅進行過幾次重大調(diào)整。最近的一次調(diào)整是2011年9月1日，將個稅的起征點由原來的每月2000元調(diào)高至3500元，并將工資薪金所得的超額累進稅率由9級減至7級，取消了15%和40%兩檔稅率，將最低的一檔稅率由5%調(diào)整為3%。

　　根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，起征點調(diào)到3500元后，工薪所得納稅人占全部工薪收入人群的比重由原先的28%下降到不到8%。“調(diào)節(jié)收入差距”本就是個稅征收的應(yīng)有之義，所以就工薪收入群體而言，這種改變符合其優(yōu)化原理。然而這一稅改使高收入者增加納稅、低收入者減少繳稅的效應(yīng)卻只限于工薪階層。具體分析，首先，在總體框架上未能充分體現(xiàn)“綜合與分類相結(jié)合”的改革方向，除工薪所得之外的高收入調(diào)節(jié)機制沒有建立。其次，“劫富”效應(yīng)不明顯，比如，將年收入12萬以上定義為高收入群體，這種設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)偏于老化，對真正的富豪征稅效果不明顯。再次，此次個人所得稅改革“濟貧”效應(yīng)也有限。因為改革之前月收入低于2000元的人群原本也不需要納稅，改革之后調(diào)整為3500元，對于普通薪酬的人群來說，也就是減少了幾十元稅負(fù)支出，但對于高薪酬人群來說，卻能夠節(jié)約幾百元甚至更多。個稅設(shè)計的初衷是調(diào)節(jié)高收入、緩解因社會收入分配不公造成的矛盾。然而，2011年后個稅征收仍存在“逆向調(diào)節(jié)”現(xiàn)象，工薪階層成了實際的納稅主體。

　　在稅制設(shè)計中，首先要考慮的便是稅種的功能定位問題。傳統(tǒng)意義上，個人所得稅的最基本功能即為組織財政收入和調(diào)節(jié)收入分配。然而，近十多年來，我國的個稅占稅收總收入的比重平均僅在7%左右；占公共財政收入的比重更低，僅為6%。可見，我國個稅在組織財政收入的功能方面不夠理想。原因主要在于我國目前尚處于社會主義初級階段，雖然已經(jīng)過了多年的發(fā)展，但生產(chǎn)力水平和人均GDP與發(fā)達(dá)國家相比仍然相對較低，大部分家庭的收入都是用于維持基本生活需要，個人收入很難作為普遍征收的對象。

　　2.不應(yīng)再糾結(jié)于“起征點”調(diào)整

　　我國個人所得稅從1980年正式開征至今已有36年，“綜合與分類相結(jié)合”的改革方向也早已在2003年中央文件中明確。但時至今日，個稅已有的改革始終圍繞著工薪所得免征額的調(diào)整，真正意義上的綜合與分類相結(jié)合的改革沒有實質(zhì)性推進。很顯然，個稅改革不應(yīng)再糾結(jié)于“起征點”的調(diào)整，而是應(yīng)盡快建立以家庭為單位、按年計征的現(xiàn)代所得稅制度，并明晰改革的時間表和路線圖。

　　目前，我國采用的是超額累進稅率（對工資、薪金所得適用3%~45%的7級超額累進稅率，對個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得和對企事業(yè)單位的承包、承租所得實行5%~35%的5級超額累進稅率）和比例稅率（對勞務(wù)報酬所得、稿酬所得、特許權(quán)使用費所得、利息股息紅利所得、財產(chǎn)租賃、轉(zhuǎn)讓所得、偶然所得和其他所得適用20%的比例稅率）。這種稅率設(shè)計結(jié)構(gòu)過于復(fù)雜，與國際上通行的簡化稅率結(jié)構(gòu)、降低稅負(fù)的個稅改革趨勢不相適應(yīng)。

　　當(dāng)前，我國實行分類所得稅制的模式，個人所得稅的稅目共分為11類：“工資、薪金所得；個體工商戶的生產(chǎn)、經(jīng)營所得；對企事業(yè)單位的承包經(jīng)營、承租經(jīng)營所得；勞務(wù)報酬所得；稿酬所得；特許權(quán)使用費所得；利息、股息、紅利所得；財產(chǎn)租賃所得；財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓所得；偶然所得；經(jīng)國務(wù)院財政部門確定征稅的其他所得”，并規(guī)定了每個應(yīng)稅項目的費用扣除標(biāo)準(zhǔn)、適用稅率和計稅辦法。這種征稅模式一目了然，便于征收，但也存在弊端，并未涵蓋所有的收入方式，即不在11個稅目范圍的收入就都不需要繳納個稅。

　　而近年來，我國居民的收入已由工資收入為主向收入形式多元化發(fā)展，利息、股息和紅利等資本性收入也逐漸成為居民收入的重要來源。另外，職務(wù)補助及其他實物補助形式也構(gòu)成居民收入的重要組成部分。而上述這些收入在現(xiàn)行個人所得稅制下，無法自動地成為應(yīng)稅項目，這就使得我國個人所得稅的稅基過于狹窄，分類所得稅制難以體現(xiàn)公平稅負(fù)原則。此外，前述11個稅目，由于其稅率和扣除費用不同，界限比較模糊，這就為納稅人將其所得收入在不同項目之間轉(zhuǎn)移創(chuàng)造了空間。

　　個人所得稅是世界各國普遍征收的一種稅，近年世界各國的個人所得稅發(fā)展趨勢是低稅率、寬稅基的稅制結(jié)構(gòu)。相比之下，我國的個稅費用扣除標(biāo)準(zhǔn)對個人的實際稅負(fù)能力考慮不夠充分。例如工薪所得，目前我國對所有的納稅人免征額均為3500元，卻未考慮每個納稅人的情況彼此之間差異很大。有些人處于并有可能長期處于單身狀態(tài)，有些人則有家庭，且家庭成員人數(shù)也不一樣；有些人需要教育子女，有些人需要贍養(yǎng)老人。而且，不同地區(qū)的生活水平也不盡相同，這些都會影響到納稅人的生活總成本和實際的稅收負(fù)擔(dān)。

　　3.按家庭征收是未來個稅改革方向

　　借鑒國際上個人所得稅制改革經(jīng)驗，結(jié)合我國國情，我國個人所得稅改革的取向應(yīng)是充分發(fā)揮其調(diào)節(jié)收入分配差距的作用，優(yōu)化個人所得稅稅率，強化個稅在調(diào)節(jié)收入分配差距方面的功能，兼顧培養(yǎng)納稅意識和培育中等收入階層。

　　同時，確定納稅人和征稅范圍，合理劃分綜合課稅項目和分類課稅項目。具體而言，可考慮將工資、薪金所得、勞務(wù)報酬、稿酬所得和特許權(quán)使用費所得等具有勞動報酬性質(zhì)的收入，納入到綜合課稅的范圍中。利息、股息、紅利，屬于投資所得，財產(chǎn)租賃屬于讓渡使用權(quán)所得，財產(chǎn)轉(zhuǎn)讓屬于所有權(quán)變動所得，可考慮仍然按照現(xiàn)行的分類計征方式。

　　未來，個稅改革方向是按家庭征收，過渡期可先按照個人綜合征收但增加專項扣除。

　　世界上大多數(shù)國家是實行綜合與分類相結(jié)合的混合稅制，還允許納稅人就其贍養(yǎng)人口的多少和實際負(fù)擔(dān)的情況扣除一定數(shù)額的生計費用。目前在費用扣除方面，我國采取的是綜合扣除和分項扣除相結(jié)合的方式，主要是綜合扣除。顯然，我們有必要調(diào)整思路，實行以家庭為對象的征收方式。具體可將納稅人能夠計算的家庭負(fù)擔(dān)，比如贍養(yǎng)人口的數(shù)量、按揭貸款額度等計入個稅的抵扣因素，以更好地體現(xiàn)稅收公平原則。

　　事實上，我國對個人所得稅按家庭征收進行改革的呼聲早已持續(xù)多年，只是在技術(shù)層面條件還不太具備。比如，將納稅人的家庭收入納入征稅的信息系統(tǒng)較為困難，大部分納稅人對稅法規(guī)定及申報程序等并不熟悉，這也是此項改革過去早已提出卻遲遲沒有有效推進的重要原因。因此，現(xiàn)階段，可考慮按照個人綜合所得征收，增加“人口贍養(yǎng)系數(shù)”和“房貸利息支出額”這兩個專項扣除項目。此外，費用扣除標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)物價的變化實時浮動，建立可變的動態(tài)扣除機制，以防止物價的漲跌造成費用扣除與現(xiàn)實生活成本的脫節(jié)。

　　此外，建立健全個人信用制度，建立統(tǒng)一的納稅人識別號?？煽紤]將每一位社會成員的身份證號碼、社會保障號碼與其個人納稅號碼“三號合一”，成為其唯一、終身有效的信息單元代號，亦成為納稅識別號。其取得的每一筆收入，都可記入這一號碼之下，并可根據(jù)納稅人的納稅義務(wù)履行情況進行信用評級，其評級結(jié)果會對納稅人的工作、貸款等社會行為產(chǎn)生實質(zhì)性影響，以此促使納稅人自覺履行納稅義務(wù)。

　　【專家觀點】

　　華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長賈康：本輪個稅改革要站在整個稅制改革的宏觀層面去思考，稅制改革應(yīng)以保護納稅人權(quán)利為中心，納稅人總體稅負(fù)不應(yīng)增加。應(yīng)當(dāng)將個稅改革與增值稅、消費稅等間接稅改革結(jié)合在一起考慮，就是說，如果個稅改革增加了納稅人的負(fù)擔(dān)，就應(yīng)當(dāng)通過降低增值稅、消費稅等間接稅稅負(fù)，讓納稅人得到更多實惠，實現(xiàn)直接稅與間接稅一體化的改革。

　　中國財政科學(xué)研究院稅收政策研究室主任張學(xué)誕：個稅改革應(yīng)確定合理的綜合所得征稅范圍，可將經(jīng)常性的勞動所得確定為綜合所得，將資本性所得和偶然所得仍作為分類所得。建立規(guī)范的稅前扣除制度，可考慮在現(xiàn)有工資薪金費用扣除的基礎(chǔ)上，增加教育、醫(yī)療、住房貸款利息等方面的專項扣除。專項扣除的項目和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)個人及其家庭的個性化支出因素，同時應(yīng)與基本扣除額的調(diào)整統(tǒng)籌考慮。

　　中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇：只要扣除了個人和家庭的基本生活成本費用，對個人收入扣除成本費用之后的余額征收個稅，那么個稅是不是對家庭征收，本來就不應(yīng)該是一個重要的問題。問題的焦點應(yīng)該是成本費用扣除標(biāo)準(zhǔn)是否合適，即綜合與分類所得稅改革后，各種標(biāo)準(zhǔn)扣除和專項扣除是否與實際成本費用基本相符。個稅改革的目標(biāo)就是讓個稅更加公平。

　　中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室副研究員滕祥志：在分類所得稅制之下，沒有考慮扣除項目中家庭撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、大額教育和醫(yī)療支出、首套房屋貸款利息等生計扣除的因素，夫妻二人必須分別納稅，沒有將家庭作為納稅主體對待。考慮到家庭和人口存續(xù)發(fā)展、未來鼓勵生育和尊重家庭價值的客觀趨勢，應(yīng)盡量廣泛實行綜合征收，相應(yīng)降低稅率，實現(xiàn)整體性減稅。

　?。ㄗ髡邌挝唬褐袊鐣茖W(xué)院財稅研究中心、中國特色社會主義理論體系研究中心）（陳晨整理）