“十三五”養老機構全面改革 公辦養老機構“民營化”起步

　　未來五年的養老產業發展有了更細致的藍圖。7月6日，民政部、國家發改委正式印發《民政事業發展第十三個五年規劃》（以下簡稱《規劃》），明確將全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的多層次養老服務體系，增加養老服務和產品供給，并就社區養老等細化領域進行了分節部署。北京商報記者發現，《規劃》側重解決當前養老產業的難點，其中就包括備受矚目的公辦養老機構改革，同時力促養老服務投融資機制創新、醫療衛生與養老服務相結合。

　　公辦養老機構改革全面推開

　　近年來，我國老齡化速度持續加快，截至去年，全國60歲以上的老人已經達到了2.2億人，占總人口比重達16%左右，各類養老院也雨后春筍般涌現。然而頗受傳統老人推崇、護理經驗更豐富的公辦養老院卻仍面臨著“一床難求”的窘境，部分重點城市老年人要想入住公辦養老院需排隊數年甚至數十年。

　　與此同時，部分公辦養老機構還存在運營活力不足、專業化程度低等情況，入住老人難得到全面照料。業內認為，出現上述情況，與公辦養老院的職能定位不明確、管理體制僵化、資源分配與利用不均衡密不可分，深入改革推陳出新迫在眉睫。

　　為此，在2013年部署公辦養老機構改革試點工作的基礎上，本次《規劃》明確，“十三五”期間將在全國范圍內建立健全“公建民營”管理辦法，加大公辦養老機構實行“公建民營”試點工作力度。鼓勵政府投資新建、改建、購置的養老服務設施，新建居民區按規定配建并移交給民政部門管理的養老設施，采取“公建民營”等方式，進行社會化運作。

　　不過，交由社會資本運營的同時，這類養老院的公益職能仍將保留。《規劃》強調，實行“公建民營”的養老機構，在優先接收有入住需求的養老服務保障對象基礎上，閑置床位全部向失能或高齡社會老年人開放，確保繼續履行公益職能、確保資產安全。

　　中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞認為，養老服務機構實行公建民營后，基層政府將由服務提供者轉型為服務監督者，也實現了投資方向的戰略轉變，“今后政府只負責大型設施建設投資，日常運營費、小型設施建設費均由社會經營者投入，并且每年社會經營者還會上交一部分利潤，作為機構的折舊費和發展基金”。

　　在唐鈞看來，公辦養老院“一床難求”的背后，隱藏著公辦、民營養老院面臨的不公平現狀，改革的核心目標就是讓各類養老機構在同一起跑線上公平競爭。他認為，公辦養老院“先天”已經得勢得益，政府沒有必要再給予特別的財政補貼，將它們推向市場，反而能夠促進發展，“當然，這樣的轉型也毋需一蹴而就，可以給出一定的年限，每年削減一部分財政補貼，逐步歸零，最終完全按市場規律辦”。

　　“推行公建民營的最終目的，是讓政府在養老市場中回歸本位，以前的政府既是裁判員也是運動員，自己制定規則，又自己建設養老機構，阻礙市場有序發展”，北京社會管理職業學院政策理論研究所所長成海軍表示，“事實上相關部門更應發揮引導、監管作用，努力營造公平、和諧的競爭環境，既像路燈一樣為民營養老機構指引方向，也要像紅綠燈一樣加強監督，合規的放行、違規的予以禁止，這樣的養老產業才是健康的”。

　　創新投融資機制 吸引民間投資

　　如果說公立養老機構改革是為破除國企、民企養老機構不平等鋪路，創新投融資渠道則進一步為民資入駐養老領域“撐腰”。由于國內養老需求的急劇擴大，目前起兜底作用的公辦養老院難以填補養老服務的巨大缺口，亟待民間資本予以補充。然而，前期投入高、利潤薄的產業特征，卻讓民資直面較長的“回本期”時頗有動搖，各方呼吁給予民營養老機構資金支持的聲音愈加響亮。

　　順應這一呼聲，《規劃》明確將通過補助投資、貸款貼息、運營補貼、購買服務等方式，支持社會力量創辦養老服務機構，重點鼓勵社會力量投資興辦面向失能、失智、高齡老年人的醫養結合型養老機構和養護型、醫護型養老床位。同時支持境外資本投資養老服務業，鼓勵民間資本對企業廠房、商業設施及其他可利用的社會資源進行整合和改造，用于養老服務。

　　而在投融資機制方面，將支持符合條件的企業發行養老產業專項債券，募集資金用于建設養老服務設施設備和提供養老服務，并大力推廣政府與社會資本合作，通過建立合理的“使用者付費”機制等方式，增強吸引社會資本能力。

　　實際上，引導社會資本參與養老機構建設已多次被寫入中央和地方的政策中，也成為了社會的共識。今年3月，央行、民政部、銀監會等五部門曾聯合下發《關于金融支持養老服務業加快發展的指導意見》，明確為促進養老服務業發展，將探索拓寬養老服務業貸款抵押擔保范圍，并推動符合條件的養老服務企業上市融資。

　　“這次扶持的特點，就是法無禁止皆可為，政府完全打開養老市場，并給予空前的金融政策扶持，允許民資在合理范圍內的任何建設、運營動作，這能充分調動各路民資的積極性，”成海軍告訴北京商報記者，“不過需要注意的是，前期刺激政策都需要兩到三年的消化期，方能真正釋放紅利，不能盲目追求立竿見影的效果。”

　　另有業內人士提醒，要真正激發民營機構對養老市場的補充作用，主管部門必須制定一套完整的市場規則，并嚴格遵照執行，以幫助民資規避隨意性、盲目性和短期獲利性。民資也應針對不同需求、不同層次的老年人群體，建設不同類型養老服務機構、服務場所，而不是一味地追求豪華、高端。

　　醫養結合醫療費用異地報銷可期

　　在高齡和失能、失智老人數量逐漸增加的背景下，醫養結合也成為了眾多養老機構的主攻方向，但高昂的醫療費用曾一度成為這一模式落地的掣肘。直到今年6月，國家衛計委、民政部共同發布《關于遴選國家級醫養結合試點單位的通知》，明確我國將遴選國家級醫養結合試點單位，試點地區可享受醫養結合優惠扶持政策，其中就包括將符合規定的醫療、康復和護理費用納入醫保支付范圍。

　　在此基礎上，《規劃》對醫養結合模式進一步細化，提出符合條件的可按規定與基本醫療保險經辦機構簽訂基本醫療保險定點服務協議，入住的老年人可就地享受醫保報銷待遇。鼓勵養老機構與周邊醫療衛生機構開展多種形式的協議合作，加強老年病醫院、康復醫院、護理院、臨終關懷機構建設。這意味著醫養結合的康復、護理費用，或將享受到異地醫保保險待遇。值得一提的是，國家衛計委副主任金小桃曾透露，我國健康醫療大數據產業體系將在2020年初步形成，屆時居民就將享受到互聯網健康咨詢、醫保聯網異地結算等服務。

　　此外，《規劃》還明確將選擇有條件、有代表性的地區進行醫養結合試點，規劃建設一批特色鮮明、示范性強的醫養結合試點項目，實施養老服務信息惠民和養老機構遠程醫療合作等試點專項，推進智慧醫養護一體化發展。

　　盡管頂層設計已經鋪開，但這項惠老政策的落地還面臨著多道關卡。曾有多家養老企業向北京商報記者反映，雖然各地紛紛開始出臺醫養結合機構醫保資格“綠色通道”等扶持制度，但截至目前，不論是醫療機構投建醫養結合設施，還是養老企業開辦醫養結合機構仍然要面臨巨大阻礙。比如某養老企業就表示，現在社會資本在北京要投建一家醫養結合養老機構，可能需要兩年左右才能獲得定點醫保資格，手續相當繁瑣。

　　“要改變醫養結合機構面臨的冗長審批流程，關鍵在于打破部門分割，建立涵蓋醫療衛生和養老服務兩方權限的機構統一審核，避免出現互不認可標準的情況，拖延時間”，北京青年政治學院社工系老年研究室主任李紅武表示。

　　與此同時，醫療資源的緊缺也逐漸顯現，不少慢性病、退行性疾病患者需要康復治療，但市場需求與供給脫節，服務設施不足，全科醫生不足。另一方面，當前我國老年醫療、護理機構的從業人員數量不足、質量不高，不能滿足老年人多元化需求，同時從業人員工資低、工作量大、流動性大，一定程度上制約了長期醫養結合管理模式的形成與發展。業內認為，這反映出我國相應培訓體質尚不健全。

　　“需要注意的是，在醫療護理人員之外，目前養老機構還存在一類日常起居的護理人員，這些護工的資質要求不高，只要能判斷出老人潛在的危險，并及時向醫療人員求助即可，”李紅武告訴北京商報記者，“因而這類人才的培訓，完全可以交給專業培訓機構，無需扎堆進入專業院校培養，節約下的資源可以培訓更多護理人員。”（蔣夢惟 張暢）