李佐軍

　　習近平同志指出：“走向生態文明新時代，建設美麗中國，是實現中華民族偉大復興的中國夢的重要內容。”建設生態文明、走向生態文明新時代，加強生態文明制度建設是關鍵。加強生態文明制度建設的一個緊要環節，則是推進供給側改革。

　　建設生態文明關鍵在制度

　　生態文明建設是一項系統工程，具有“五全”特點。一是生態環境保護需要“全領域”覆蓋，即覆蓋所有國土、城鄉、山水林田湖和各個行業。二是生態環境保護需要“全環節”管理，將山水林田湖視為一個整體，進行全流程管理，嚴防源頭、嚴控過程，對造成環境污染后果的更要嚴懲。三是生態環境保護需要“全天候”推動，堅持全天24小時不間斷行動以防止晚上偷排等情況發生，堅持連續多年持續推動。四是生態環境保護需要“全手段”實施，即綜合運用法律、行政、市場和道德等手段推動。五是生態環境保護需要“全社會”行動，讓政府、企業、公眾等各個主體共同行動起來。

　　“全領域”覆蓋需要通過全國統一的生態文明制度特別是統一的治理體制進行協調，以避免出現東部污染向中西部轉移、城市污染向農村轉移、陸地污染向水體轉移、工業污染向農業轉移等情況。“全環節”管理需要從源頭、過程、結果三個基本環節設計生態文明制度，存量生態環境問題重在結果環節的治理，增量生態環境問題重在源頭、過程環節的治理，要將三個基本環節的治理制度有機銜接起來，以形成最好的整體治理效果。“全天候”推動需要在生態文明制度設計上考慮特殊時段，如夜間、放假期間、經濟高增長期間的制度漏洞和制度有效性問題，以提高生態文明建設的整體效果。“全手段”實施就是要運用所有制度手段，如法律法規、標準、行政管理、總量控制、市場交易等制度來建設生態文明，同時要形成與生態文明建設相適應的道德風尚、思想觀念等。

　　這里尤其要強調，建設生態文明需要強化“全社會”行動的制度保障。個人、企業、政府部門既是能源資源的消耗者和污染物的排放者，也是生態文明的建設者。生態文明建設具有外部性，排放者損害了社會效益，但個人收益卻很大；建設者增加了社會效益，但個人收益卻很小。這正是當下生態文明建設的難點所在。解決這一問題，需要通過科學的制度設計使各個主體的付出與回報對稱、損害與懲罰對稱、責權利對稱，并承擔其應有職責。政府主要是制定法律、法規、政策、規劃、標準，開展試點，提供公共服務；企業應努力提高效率，降低能源資源消耗，減少環境污染；社會組織應發揮自身優勢，開展形式多樣的生態文明建設活動；公眾應樹立生態文明意識，盡量減少能源資源消耗，減少浪費，控制污染排放。

　　生態文明制度建設離不開供給側改革

　　生態文明建設與供給側改革有著密切關系。生態文明建設的本質是推動綠色發展，而綠色發展的關鍵是以盡可能少的能源資源消耗和環境破壞來實現經濟社會發展。綠色發展是“綠色”與“發展”的有機結合，是“既要金山銀山，也要綠水青山”。綠色可用“低消耗、低污染、低排放”來表示，發展可用“高效率、高效益、高循環”來表示，綠色發展則可用“消耗和排放生產率”（產出量/消耗量和排放量）來表示。作為分母的消耗量和排放量包括各種能源資源的消耗量和“三廢”、二氧化碳等的排放量，作為分子的產出量可用GDP或國民收入來表示。能源資源消耗量和污染排放量越少，產出量越高，則綠色發展水平越高。綠色發展的核心是提高單位能源資源消耗或單位污染排放的產出率。而供給側改革的重要目的也是通過制度改革提高全要素生產率，以實現經濟可持續發展。因此，從提高效率的角度看，生態文明建設與供給側改革是相通的。

　　建設生態文明的重點是從源頭控制和減少能源資源消耗和污染排放。做到這一點必須提高全要素生產率，而提高全要素生產率正是供給側改革的要義所在。當前，全國上下都在討論供給側改革，一些人將供給側改革簡單地理解為淘汰落后產能、優化供給結構以實現與需求結構的對接。這確實是供給側改革的重要內容，但若局限于此，就忽略了“結構性改革”，沒有抓住供給側改革的要義。“供給側改革”是指從供給側入手推進的改革；“結構性改革”是指針對造成經濟結構性問題的制度性矛盾推進的改革；“供給側結構性改革”是指從供給側入手、針對造成經濟結構性問題的制度性矛盾推進的改革。所以，供給側改革是指供給側結構性改革。供給側結構性改革的要義是提高效率，淘汰落后產能和優化供給結構的目的就是為了提高經濟效率，而不是為淘汰而淘汰或為優化而優化。

　　可見，推進供給側改革一定要改革制度，并非有些人理解的優化產業和產品結構那么簡單。供給側改革的目的在于從源頭上減少能源資源消耗和環境污染，所以供給側改革包括所有可提高效率的改革。實踐中，可分為針對主體的改革，如創業就業制度改革、國有企業改革、壟斷行業改革、政府機構改革、行政審批制度改革、干部考核制度改革等；針對要素的改革，如土地制度改革、資源產權制度改革、金融制度改革、環境制度改革、科技制度改革、教育人才制度改革、信息管理制度改革等；針對結構的改革，如戶籍制度改革、城鄉差別福利制度改革、養老和醫療衛生制度改革、價格制度改革等。

　　把握生態文明制度建設中供給側改革的著力點

　　推進針對主體的改革。生態文明建設需要全社會各個主體共同行動，如果每個主體都能采取節約資源、治理環境、愛護生態的行動，則生態文明建設必成。而要調動各個主體建設生態文明的積極性，一方面要制定激勵政策，另一方面要推進各個主體自身的改革，消除其浪費資源、破壞環境的制度根源。改革重點是國有企業改革和政府改革。對國有企業而言，要通過混合所有制改革、國有資產管理體制改革、國有資產收益分配制度改革、公司治理制度改革、人事制度改革、壟斷行業準入制度改革、能源資源價格改革等，減少和抑制壟斷，促進市場公平競爭，優化資源配置，減少資源消耗和浪費。對政府來說，要通過以簡政放權、放管結合、優化服務等為重點的行政管理體制改革、政府機構改革、審批制度改革、商事制度改革、干部考核制度改革等，轉變職能，精簡機構和人員，強化公共服務，減少對市場的直接干預，降低企業成本，激發企業創新活力，減少企業和政府對資源環境的依賴，促進生態文明建設。

　　推進針對生產要素的改革。供給側也就是生產側，總供給可用生產函數來表示，產量由生產要素投入和全要素生產率共同決定，全要素生產率又由制度變革、結構優化、要素升級“三大發動機”決定。其中，要素投入是指勞動、資本、土地、資源、環境等生產要素“量的增加”；要素升級是指生產要素“質的提升”，包括技術進步、人力資本提升、知識增長、信息化等。需要強調的是，好環境是一種容易被忽視的重要生產要素。為此，要重點推進針對要素有效投入和要素升級的改革，特別是符合供給側改革要義的促進要素升級方面的改革：通過推進科技制度改革，優化科技資源配置，調動科研人員積極性，提高科技對經濟增長的貢獻率，減少經濟對資源環境的依賴程度，促進綠色低碳技術進步和綠色低碳產業發展；通過推進教育人才制度改革，不斷提高全民素質，增加人力資本，實現人才各得其所、各盡其才，提高勞動生產率，降低能源資源消耗率；通過金融制度改革，優化資金配置，降低企業融資成本，發展綠色金融；通過土地制度改革，抑制土地財政，優化土地資源配置，減少土地浪費，提高土地利用效率；通過資源產權制度改革，明確資源保護主體及其責任，避免“公地悲劇”，減少資源消耗和浪費；通過環境制度改革，明確環境治理和生態文明建設的主體及其責任，劃定生態紅線，推進生態環境產品交易，遏制環境污染惡化趨勢。

　　推進針對結構的改革。結構優化可提高效率、減少能源資源消耗和環境污染。實現結構優化要結合新型工業化、新型城鎮化、區域經濟一體化和國際化等來推進。比如，推進新型城鎮化，可以使農民從較低效率的農業和農村轉移到較高效率的非農產業和城市。由于城鎮具有規模經濟效應和聚集效應，可以集中分享基礎設施和公共服務，可以集中治污，因而可從總體上提高國民經濟的運行效率，減少單位GDP的能源資源消耗和環境污染。區域經濟一體化則意味著區域分工協作的深化。根據經濟學原理，分工協作加深可極大提高效率，達到節約資源、保護環境的效果。當前，阻礙結構優化的制度還比較多，如戶籍制度、城鄉差別福利保障制度、城鄉不統一的土地制度、行政區劃制度等。因此，要加快推進戶籍制度改革，消除人口自由流動的障礙，推進農業轉移人口市民化，讓更多農民共享現代城市文明；加快推進城鄉社會保障制度改革，盡快形成城鄉統一的養老、醫療衛生、低保、公共服務等制度；加快推進土地制度改革，建設城鄉統一的建設用地市場，保障農民土地權益，優化土地資源配置；推進行政區劃制度改革，如推進省直管縣改革等，減少管理層級，實現責權利對稱。通過這些針對結構的改革，可以促進結構優化，減少能源資源消耗和環境污染，推進生態文明建設。

　　（作者為國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長）