從22次深改組會議透露的信息來看，在新常態(tài)下，中國改革多點推進，也是經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)“五位一體”協(xié)調(diào)推進改革的具體表征，改革脈絡(luò)清晰可見。深改組審議的117份文件雖然各有側(cè)重，但都直指改革中的“硬骨頭”。

　　深化改革，做好頂層設(shè)計方能行穩(wěn)致遠；啃硬骨頭，發(fā)現(xiàn)存在問題才能對癥下藥。從2013年11月中央深改組成立至今的28個月里，中央深改組共召開22次會議，審議117份文件，平均每次會議審議文件超過5項。

　　證券時報記者梳理歷次深改組會議的內(nèi)容發(fā)現(xiàn)，會議審議文件的涉及面非常廣泛，涉及司法、國企改革、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、自貿(mào)區(qū)、足球改革、全面創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境、價格機制等諸多方面，既有宏觀方案，又有某一具體領(lǐng)域的細化規(guī)定。

　　從22次會議透露的信息來看，在新常態(tài)下，中國改革多點推進，也是經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)“五位一體”協(xié)調(diào)推進改革的具體表征，改革脈絡(luò)清晰可見。

　　2016年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，也是“十三五”的開局之年。分析人士指出，今年深改繼續(xù)啃“硬骨頭”，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革推動全面改革。

　　從整體到分步推進

　　“硬骨頭”沒少啃

　　深改組審議的117份文件雖然各有側(cè)重，但都直指改革中的“硬骨頭”。年初和年末的會議一般以通過宏觀、具有指導(dǎo)性的文件為主，中間的會議則更多關(guān)注具體內(nèi)容。

　　中國行政體制改革研究會副會長汪玉凱指出，總體來看，改革路線圖主要從體制與制度上突出重點、劃分布局，突出了宏觀布局。在微觀領(lǐng)域的改革主要是選擇一些關(guān)鍵選項。

　　中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組走出的第一步，是搭建改革的組織保障體系，制定改革的統(tǒng)領(lǐng)性總體方案。2014年1月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議審議通過了《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組工作規(guī)則》等，確定了全面深化改革的方向和原則，形成了比較系統(tǒng)的工作架構(gòu)和組織保障。

　　2014年年終，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第八次會議通過了《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2015年工作要點》。2015年年終，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十九次會議通過了《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2016年工作要點》。體現(xiàn)了整體謀劃、分步推進的改革思路。

　　找準重點、難點，主攻“多年啃不動的硬骨頭”，是中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二步部署。

　　利率市場化、戶籍制度、社保費率、自貿(mào)區(qū)、國稅地稅改革、負面清單等舉措，都是牽一發(fā)動全身的領(lǐng)域，明顯可以看出改革正在勇闖深水區(qū)，一些多年懸而未決的難題開始解題，這樣那樣的“硬骨頭”被不動聲色地啃掉。

　　“總體反映了我們的改革思路是分步推進、個個擊破，成熟一項推進一項，出臺一項方案就要收到成效，而不是放空炮。”汪玉凱指出。

　　而對改革質(zhì)量和落實的重視，在歷次會議中均有所體現(xiàn)，而且提法比較穩(wěn)定。比如，關(guān)于改革質(zhì)量，第四次會議要求“重大改革方案制定要確保質(zhì)量”，第五次會議提出“嚴把改革方案質(zhì)量關(guān)”，第七次會議強調(diào)“把提高改革方案質(zhì)量放到重要位置”。

　　從重視改革方案，到重視改革落地，可見改革關(guān)鍵年也是改革最艱難的一年。改革落地之難，中央層面也在反思，并開始轉(zhuǎn)變改革思路。從重視頂層設(shè)計，到第十七次深改組會議提出，中央通過的改革方案落地生根，必須鼓勵和允許不同地方進行差別化探索。全面深化改革任務(wù)越重，越要重視基層探索實踐。

　　所有這些，反映了中央全面深化改革的決心和“一分部署，九分落實”的理念。

　　國企改革硬骨頭一直啃

　　從制度保障到頂層方案

　　國企改革一直是經(jīng)濟改革議題里的熱門詞，而在深改組會議中，國企改革被提及的頻率也很高。從2014年提出深化改革中的任務(wù)列明到2015年6月開始，關(guān)于國企改革的相關(guān)文件密集得到通過，為進一步深化國企改革奠定了一系列思路連貫、體系化的保障性制度。

　　2015年6月深改組第十三次會議通過《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》與《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》；7月的第十四次會議通過《關(guān)于推動國有文化企業(yè)把社會效益放在首位、實現(xiàn)社會效益和經(jīng)濟效益相統(tǒng)一的指導(dǎo)意見》；9月的第十六次會議通過《關(guān)于鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的指導(dǎo)意見》；10月的第十七次會議通過《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》。

　　毫無疑問，國企改革已走在了中國各項改革的“第一方陣”。上述6份文件大致可分為兩類，一類是與國企改革有關(guān)的內(nèi)容集中在加強對國企與國有資本的監(jiān)管；另一類是對國企改革本身的一個大綱領(lǐng)。

　　國有資產(chǎn)流失嚴重只是國企癥結(jié)中的一個。國有資產(chǎn)流失也和貪腐密切相關(guān)。2015年深改小組對國企改革的部署以加強監(jiān)管“開題”，也是對國企長期存在的問題“對癥下藥 ”。2015年深改組第十三次會議上，通過了《關(guān)于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)加強黨的建設(shè)的若干意見》《關(guān)于加強和改進企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失的意見》兩份文件，再次給國企改革定調(diào)：“黨管國企”。

　　“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加快形成國資監(jiān)督體系，可以為下一步深化國企國資改革提供體系性制度保障。”中國企業(yè)研究院首席研究員李錦表示，近年來公布出來的多起國企腐敗案件的背后，也印證了一些國企組織建設(shè)松散，黨組織在企業(yè)改革發(fā)展中沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的作用，尤其是一些國企高管，身為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，被利益引誘，喪失了黨性。

　　而加強監(jiān)管同樣也是在為后續(xù)改革作鋪墊。2015年作為國企改革的落地之年，“混合所有制改革”“兼并重組”“分類改革”“清退落后產(chǎn)能”成了頻頻出現(xiàn)的關(guān)鍵詞。但怎么改一直缺少統(tǒng)一的綱領(lǐng)。

　　在此背景下，深改組分別在2015年9月15日的第十六次會議及2015年10月13日的第十七次會議上，通過了《關(guān)于鼓勵和規(guī)范國有企業(yè)投資項目引入非國有資本的指導(dǎo)意見》以及《關(guān)于國有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》。

　　李錦表示，分類是國企改革的重大突破，它是整個國企改革的前提和基礎(chǔ)，這決定著國企改革的全局，更涉及未來要推進的混合制改革以及國企并購重組等資本運作。

　　在2015年年底的中央經(jīng)濟工作會議上，國企改革又被列為2016年重點推進的四大改革之一，且位居首位，具體包括加快改組組建國有資本投資、運營公司，加快推進壟斷行業(yè)改革等。毫無疑問，2016年國企改革的力度不亞于往年，預(yù)計將有多項配套文件陸續(xù)出臺。

　　財稅改革穩(wěn)步推進

　　效果良好

　　深化財稅體制改革是一場關(guān)系國家治理現(xiàn)代化的深刻變革，是一次立足全局、著眼長遠的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)，也是一場牽一發(fā)動全身的“硬仗”。自深改組成立以來，預(yù)算管理制度改革、稅制改革等各項財稅改革進一步向縱深推進。

　　在十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，財政被認為是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。深改組第三次會議審議了財稅改革頂層設(shè)計方案——《深化財稅體制改革總體方案》，明確了三大任務(wù)，即預(yù)算管理制度改革、六大稅收制度改革以及調(diào)整中央和地方政府間財政關(guān)系；深改組第十七次會議審議通過《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，會議在談到深化國稅、地稅征管體制改革時指出，要“協(xié)同共治”“發(fā)揮國稅、地稅各自優(yōu)勢”。這些方案都是對財稅制度改革總要求的不斷完善和落實。

　　華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院院長賈康指出，改革開放30多年來，每一次重大經(jīng)濟社會改革，財稅體制改革都是“先行軍”。如果說“十二五”期間業(yè)已完成了深化財稅體制改革的頂層設(shè)計，那么“十三五”期間財稅改革將進入主攻和取得決定性勝利的階段。

　　財稅改革牽涉面廣，十分艱巨和復(fù)雜。自2014年6月30日《深化財稅體制改革總體方案》出臺以來，各項改革穩(wěn)步推進，接下來將繼續(xù)穩(wěn)步推進。

　　在2015年全國財政工作會議上，財政部部長樓繼偉在部署2016年財稅改革任務(wù)中，排在首位的正是中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，這項改革中即包含中央和地方稅收的重新劃分。

　　中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇指出，深化財稅改革三大任務(wù)中，有兩項已取得實質(zhì)性進展。今年將全面推開營改增改革，這意味著全年減稅力度將達到幾千億元，對企業(yè)來說是真金白銀的支持。為了彌補降稅帶來的財政減收，中央決定階段性提高財政赤字率，以保障政府應(yīng)該承擔(dān)的支出責(zé)任，彰顯了政府推進改革的決心與擔(dān)當(dāng)。

　　“當(dāng)前，深化財稅改革最亟待精確發(fā)力和精準落地的，當(dāng)屬中央和地方財政關(guān)系的調(diào)整。”高培勇指出，迄今的財稅體制改革進程尚不夠均衡，有別于預(yù)算改革、稅制改革在改革實施層面取得的實際進展，作為深化財稅改革的三大任務(wù)之一，劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任相對滯后。

　　高培勇認為，央地財政關(guān)系的調(diào)整之所以相對滯后，同改革內(nèi)容設(shè)計不夠詳實具體相關(guān)。就央地財政關(guān)系調(diào)整的兩個主要線索而言，無論是“進一步理順中央和地方收入劃分”，還是“合理劃分各級政府間事權(quán)與支出責(zé)任”，其內(nèi)容都是比較籠統(tǒng)的，基本停留在總體規(guī)劃層面。至于具體該如何去做，則沒有進一步提及。

　　對外開放、價格機制

　　以及金融改革齊頭并進

　　除國企改革、財稅改革外，中國改革的另一項重點在于促進對外開放。深改小組第十六次會議審議通過了《關(guān)于實行市場準入負面清單制度的意見》、《關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》；第十八次會議通過了《關(guān)于加快實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》以及《關(guān)于促進加工貿(mào)易創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》。

　　國企改革與對外開放都是2014年中央經(jīng)濟工作會議部署的重點工作，當(dāng)年的中央經(jīng)濟工作會議曾提出“推進國企改革要奔著問題去”以及構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，兩項議題成為2015年的“改革熱詞”因此并不意外。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟部部長余斌表示，“十三五”期間，我國將迎來從以工業(yè)制造業(yè)為主對外開放到以服務(wù)業(yè)為主對外開放的轉(zhuǎn)變過程，未來30年的開放重點是服務(wù)業(yè)的改革發(fā)展、對外開放及與國際接軌。目前，上海、天津、廣東、福建等4個自貿(mào)試驗區(qū)正在探索服務(wù)業(yè)對外開放。

　　自貿(mào)區(qū)是新形勢下我國擴大開放，進一步融入經(jīng)濟全球化的重要載體。上海、廣東、天津、福建四大自貿(mào)區(qū)譜寫了中國對外開放新格局，各具特色助力深化改革。自貿(mào)區(qū)成為沿線重要節(jié)點，接軌“一帶一路”戰(zhàn)略。隨著自貿(mào)區(qū)試點范圍的不斷延伸，將進一步激活相關(guān)區(qū)域的經(jīng)濟活力。

　　除了這兩項議題以外，深改小組部署的另外幾項經(jīng)濟改革分別與全面創(chuàng)新、審計制度、價格機制、農(nóng)業(yè)以及金融改革有關(guān)。

　　其中，提升企業(yè)活力是一條“暗線”：例如金融方面通過的普惠金融發(fā)展規(guī)劃有助于便利企業(yè)融資，全面創(chuàng)新改革試驗以企業(yè)為主體，稅制改革則有助于減輕企業(yè)負擔(dān)。可見，在經(jīng)濟下行壓力仍然存在的背景下，提升企業(yè)活力已經(jīng)成為了“穩(wěn)增長”不可忽視的一大動力。

　　而有的改革則不能操之過急，比如金融領(lǐng)域改革。國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部首席經(jīng)濟師祝寶良說，金融改革涉及很多方面，金融監(jiān)管、金融主體、金融市場等等，要改革都需要同步推進的，這些年大家對金融改革呼吁很多，但單個一項改革都需要多方面的改革做配合。過于強調(diào)單方面改革突破，就容易出現(xiàn)先邁出一步，發(fā)現(xiàn)不行，再退回來的現(xiàn)象。這不是改革回頭，而是改革要協(xié)調(diào)推進。改革會不斷涉及互相之間的協(xié)調(diào)問題。

　　國家行政學(xué)院教授竹立家說：“十八屆五中全會已經(jīng)確定了中國未來經(jīng)濟改革的前景和目標(biāo)。未來五年，中國經(jīng)濟要保持中高速增長，要達到GDP平均每年增速6.5%，需要通過五大發(fā)展理念來實現(xiàn)。這意味著，未來五年，中國經(jīng)濟的結(jié)構(gòu)性調(diào)整任務(wù)會很重，深改組肩上的擔(dān)子會很重。”

　　以改革推進法治

　　以法治保障改革

　　各項改革中，民主法制領(lǐng)域改革進展最好，中央深改組審議的117份文件中有1/4涉及該領(lǐng)域。兩年多來召開的22次會議中，有13次會議的議題涉及民主法制領(lǐng)域改革。

　　“以改革推進法治，以法治保障改革”，是中央深改組改造中國體制肌理的核心所在。從某種角度看，改革與法治，對于中國的意義，就猶如新動能和舊動能之于經(jīng)濟增長。

　　從中央深改組成立后的第二次會議即審議通過《關(guān)于深化司法體制和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》。到2015年12月9日，深改組第十九次會議審議通過《關(guān)于在全國各地推開司法體制改革試點的請示》，一年半的時間里，司法體制改革在全國鋪開。

　　巡回法庭、跨區(qū)法院（檢察院）、人民監(jiān)督員、人民陪審員、立案登記制、公益訴訟、法律援助、司法責(zé)任、行政應(yīng)訴、糾紛調(diào)解、城市執(zhí)法等改革文件先后通過。此外，檢察官職務(wù)序列、工資制度及公安警務(wù)人員職務(wù)、技術(shù)序列改革試點方案也由中央深改組敲定。

　　國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)教研部主任張占斌稱，中央深改組成立的近三年時間里，改革的頂層設(shè)計上更快了，更有效了。從某種意義上來講，中央深改組表達了中國下一步繼續(xù)推進深化改革的決心，這是一種意志。

　　此外，生態(tài)文明體制改革、紀律檢查體制改革等領(lǐng)域改革力度也較大，如第九次會議曾一次通過三份紀委書記提名辦法文件，第十四次會議則一次性通過《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等4份有關(guān)生態(tài)文明改革的具體意見。

　　以供給側(cè)改革

　　推動全面改革

　　對于2016年的改革路線圖，分析人士指出，除了繼續(xù)細化落實此前涉及的改革方案外，更重要的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”將是2016年經(jīng)濟改革中的一個重要方向。

　　2015年11月10日，習(xí)近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上提出，在適度擴大總需求的同時，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，著力提高供給體系質(zhì)量和效率，增強經(jīng)濟持續(xù)增長動力，推動我國社會生產(chǎn)力水平實現(xiàn)整體躍升。12月18日召開的中央經(jīng)濟工作會議強調(diào)，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，是適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的重大創(chuàng)新，是適應(yīng)國際金融危機發(fā)生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的必然要求。

　　國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍稱，供給側(cè)改革并不像有些人理解的僅僅是淘汰落后產(chǎn)能、淘汰僵尸企業(yè)、使供給結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)對稱那樣簡單，而是針對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題的深層次制度矛盾而推進全方位的改革，也就是按照十八屆三中全會的要求推進全面改革。

　　國企改革特別是以合并為主要方向的央企改革則是落實供給側(cè)改革的最重要手段。為了達到供給側(cè)改革的“舊經(jīng)濟去庫存”和“新經(jīng)濟謀發(fā)展”的振興經(jīng)濟目標(biāo)，以落后產(chǎn)能出清+提高國資運行效率為主要目的的央企改革、以及改變資本市場規(guī)則的注冊制就是其重要的左膀右臂。

　　“可以說，從‘需求側(cè)’轉(zhuǎn)向‘供給側(cè)’相當(dāng)于從‘政府調(diào)控側(cè)’轉(zhuǎn)向‘全面改革側(cè)’。若只是針對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的表層問題而進行一些不痛不癢的調(diào)整，那必將耽誤真改革的時機，并帶來新的問題。”李佐軍指出。

　　他認為，要重點推進國企改革、財稅體制改革、金融體制改革等供給側(cè)改革。絕大部分經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題都與財稅體制有關(guān)，如僵尸企業(yè)的大量存在就與財稅制度的支持有關(guān)。故要抓住劃分中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任、完善地方稅體系、增強地方發(fā)展能力、減輕企業(yè)負擔(dān)等關(guān)鍵性問題，加快推進財稅制度改革。此外，很多經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題也與金融體制有關(guān)，如杠桿率高就與金融體制密切相關(guān)。故要抓緊研究提出金融監(jiān)管體制改革方案，加快推進銀行體系改革，深化國有商業(yè)銀行改革等。（證券時報記者 許巖）