【光明論•2016年“兩會”前瞻】

　　編者按黨的十八大以來，習近平總書記高度重視民生工作，多次發表重要論述。他明確提出“五大發展理念”，把共享作為發展的出發點和落腳點。堅持共享發展，必須建立更加公平更可持續的社會保障制度。落實習近平總書記關于共享發展和社會保障的有關講話精神，特別需要有能夠完整、客觀、理性地反映中國社會保障改革與制度建設進程的綜合評估報告。就此，中國社會保障學會組織30多位知名社會保障專家學者編寫《中國社會保障發展報告•2016》，2016年2月由人民出版社隆重推出。

　　2016年“兩會”召開之際，光明網聯合中國社會保障學會、人民出版社，以系列文章的方式推出《中國社會保障發展報告•2016》的核心觀點，對中國社會保障改革與體系建設進行全景式跟蹤評價和政策建言，由光明網理論獨家刊發，以饗讀者。

　　系列之十：

　　農村扶貧開發：新進展、新舉措與新問題

　　作者：中國社會保障學會秘書長、中國人民大學教授　楊立雄

　　一、“十二五”農村扶貧開發的重要進展

　　1986年，我國政府大規模開展農村扶貧開發，到2010年，減少農村貧困人口1億人，取得了令世界矚目的反貧困成就。經過二十多年的扶貧開發，農村貧困人口分布從原來的集中連片向“大分散，小集中”的狀態發展，“整村推進”目標瞄準的精確度下降。與此同時，在貧困老年化和殘疾老年化的雙重作用下，老弱病殘及生存于惡劣環境地區的貧困人口比例快速上升，脫貧難度加大。另外，“十一五”期間農村居民人均收入快速增長，貧困線與收入的比值持續走低。

　　面對貧困的新變化，“十二五”期間，農村扶貧開發采取了以下新措施：（1）大幅度提高農村貧困線。將農民人均純收入2300元(2010年不變價)作為新的國家扶貧標準。按購買力平價計算，新標準已接近世界銀行的“1天1美元”的貧困標準，根據2010年不變價計算得到的2014年貧困標準（2800元）已超過了世界銀行2015年的新標準（每人每天1.9美元）。（2）改革目標瞄準方法。中央根據貧困人口分布的變化，由“整村推進”改為集中連片開發，在全國共劃分了14個集中連片特殊困難地區、680個縣作為脫貧攻堅的主戰場，國家集中力量，徹底改變這些地區的落后面貌。（3）實施精準扶貧戰略。2013年11月，習近平總書記考察湖南湘西，首次提出“精準扶貧”的戰略構想。此后，習近平多次闡明精準扶貧的重要意義。隨后，國務院扶貧辦多次下發文件，加快了精準扶貧工作機制的建立，加強了建檔立卡工作。目前，精準扶貧已成為打贏脫貧攻堅的戰略方針。

　　“十二五”期間，中央加大了財政扶貧力度。大口徑計算的中央財政扶貧支出，2011年－2014年合計達到13572億元，小口徑計算的中央財政專項扶貧資金達到1441.15億元。“十二五”期間農村扶貧開發取得了明顯成效：現行標準下的貧困人口從2010年的1.66億人口減少到2015年的6000萬人左右；貧困縣農民人均純收入翻了一番，增幅連續5年高于全國農村平均水平；連片特困地區自然村通路、通電、通電話的比例均超過90%，農戶參加新型農村合作醫療的比例接近100%。

　　二、“十三五”的新舉措：精準之下的脫貧攻堅戰

　　“十三五”期間，農村貧困將會發生以下變化。首先，貧困人口分布將進一步分散。2014年，在2800元/人的標準下，河南、湖南、廣西、四川、貴州、云南等六個省的貧困人口均超過500萬人，其貧困人口總數占全國貧困人口的比例接近50%。隨著這些省市精準扶貧的推進，這些地區的貧困人口分布將呈現由“面”到“點”的分布狀態。另外，集中連片特困地區的貧困人口分布也將進一步碎片化，而分布于片區外的貧困人口比例將會上升。這將導致目標定位的精確度下降，貧困家庭的尋找成本上升，扶貧開發成本快速上升。其次，“貧困內核”將進一步固化。未來五年，農村老齡化將會加速，老年空巢家庭逐步上升，家庭養老功能進一步弱化，老年貧困人口占總貧困人口的比例將達到50%，農村貧困殘疾人的數量將超過1000萬人。此外，還有大量人口生活在自然條件極為惡劣的環境中，一些地區已陷入“環境脆弱-貧困-環境退化-進一步貧困"惡性循環圈。由上述人群形成的“貧困內核”將進一步固化，脫貧難度加大。

　　未來五年，經濟增速還會下降，產業結構面臨調整，農村產業發展和勞動力輸出面臨較大壓力。同時，財政收入增速下降，這對農村扶貧開發的投入產生一定影響。但是即便如此，中央以非凡勇氣向全社會承諾，到2020年農村貧困人口全部脫貧，實現“兩不愁、三保障”的目標。

　　面對艱巨的脫貧任務和嚴峻的經濟形勢，最高領導層對農村貧困問題給予了高度關注。早在2012年12月29日，在擔任中共中央總書記后的44天，習近平就對地處集中連片特困地區的河北省阜平縣進行了考察；2013年11月，習近平總書記又赴湖南湘西自治州考察農村貧困問題。2015年，習近平總書記對農村貧困問題多次給予批示和指示；10月16日，習近平出席2015減貧與發展高層論壇時，首次提出未來5年使現有標準下7000多萬貧困人口全部脫貧的目標；11月27-28日，習近平出席中央扶貧工作會議，把消除貧困、改善民生、逐步實現共同富裕提升到社會主義的本質要求和黨的使命的高度。

　　2015年11月，中共中央發布關于制定十三五規劃的建議稿，農村扶貧開發作為主要組成部分被列入規劃，提出實施精準扶貧和精準脫貧、對貧困縣重點考核脫貧成效、加大中央和省級財政扶貧投入等建議，這充分表明了黨和政府對扶貧開發工作的重視。2015年11月29日，中共中央、國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，對“十三五”農村反貧困做出安排部署。

　　為進一步加強農村扶貧開發工作，中央改革農村扶貧工作機制，實行中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的領導體制。為使農村扶貧任務落到實處，中央改革考核機制，逐級立下軍令狀。2015年11月27日-28日，中央扶貧開發工作會議召開期間，中央首先與22個中西部省市自治區的一把手簽訂軍令狀，實行最嚴格的考核督查問責，確保中央制定的脫貧攻堅政策盡快落地。

　　“十三五”將進一步加大中央和省級財政扶貧投入，中央財政專項扶貧資金規模每年將保持較大幅度增長，一般性轉移支付資金、涉及民生專項轉移支付資金和中央預算內投資進一步向貧困地區、貧困人口傾斜。國家在貧困地區安排的公益性建設項目，取消縣及縣以下以及西部地區連片特困地區地市級配套資金。

　　上述措施為打贏脫貧功堅戰提供了堅實基礎。

　　三、新時期農村扶貧開發需要妥善解決的主要問題

　　1.需要正確理解脫貧攻堅的目標。在打贏脫貧攻堅戰的過程，要防止只重“脫貧”忽視“解困”的做法。為了脫貧，一些地方采取打殲滅戰的做法，集中各種資源投入貧困地區和貧困家庭；還有一些地方，自恃財力雄厚，采取“以錢養貧”的做法，將貧困家庭納入各種保障中。這些做法在短期內確實能取得一定成效，但是一旦扶貧項目終止、扶貧政策用盡、扶貧人員撤離，這些家庭將又會很快返貧。打贏脫貧攻堅戰，“脫貧”是最低目標，“解困”才是最終目標。打贏脫貧攻堅戰，不應止于“脫貧”，而要樹立更高目標－“解困”，做到“扶得起，站得住”。要讓貧困者“解困”，不僅要改善貧困地區的發展環境，培育有特色的產業，更要加強貧困家庭的人力資源開發，消除貧困文化，激發其脫貧的主動性。

　　2.正確處理政府和社會的關系。《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》確立了 “中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實”的工作機制，加強了黨委在農村扶貧開發中的領導作用，確立了政府在農村扶貧開發中的主導地位。但是黨政主導農村扶貧開發，并不表示政府要唱“獨角戲”。精準扶貧是一項專業性很強的工作，需要掌握殘疾人的家庭經濟、人力資源等要素，更要綜合利用各種自然資源和社會資源，制定個性化的方案，并檢查督促落實方案。上述工作可由社會組織承擔。社會組織不僅能提供專業的服務，而且效率更高，因此要大力培育和支持國內外社會組織參與參與扶貧活動。

　　3.要合理運用“開發”和“保障”兩種手段。扶貧開發和社會保障是當前農村反貧困的兩個重要手段，扶貧開發的重點在“開發”，即發展貧困地區的生產力，通過多種方式和途徑，采取綜合配套措施，幫助農村貧困人口脫貧，因而是一種經濟手段。社會保障的重點在“保障”，通過建立和完善農村社會保障制度和公共服務體系，緩解貧困，并預防貧困的發生，因而是一種社會政策。隨著精準扶貧戰略的實施，兩者的邊界被打破，“開發”與“保障”的關系需要重新梳理，包括：如何平衡“開發”與“保障”兩種手段，從而既能防止福利依賴，又能有效保障困難群全的基本生活？哪些人員區分“開發對象”和“保障對象”？民政部門與扶貧部門如何分工？低保對象數據庫與建檔立卡數據庫如何對接？等等。

　　4.合理定位“扶者”角色。在扶貧過程中，外來的“扶者”常將自己定位為三種角色，即“領導者”、“父愛主義者”或“他者”。“領導者”的扶貧方式要求“被扶者”遵守或服從“扶者”制定的扶貧計劃，一切按既定的方案行事；“父愛主義者”的扶貧方式則包辦了“被扶者”的一切事務，對“被扶者”的要求盡量滿足；“他者”的扶貧方式則以居高臨下或“局外人”的方式看待“被扶者”，不愿深入了解貧困者的所想所需，不愿傾聽“被扶者”的聲音。上述三種定位，均沒有處理好“扶者”與“被扶者”的關系，沒有將“被扶者”看成是合作伙伴關系，沒有激發“被扶者”的主動性，故易遭到“被扶者”的消極應對甚至抵觸，一些“被扶者”成為“看客”，還有一些“被扶者”在遭遇挫折后退回原來的生活方式，“扶者”也因此產生嚴重的挫敗感。可以說，合理定位“扶者”的角色，關系到打贏脫貧攻堅戰的成敗。

　　（本文摘自中國社會保障學會組織編寫、鄭功成主編、人民出版社2016年2月出版的《中國社會保障發展報告·2016》之中國農村扶貧開發發展報告，文章標題為編者所加。）