財預(yù)[2015]225號

　　各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市人民政府：

　　為進一步規(guī)范地方政府債務(wù)管理，更好發(fā)揮政府債務(wù)促進經(jīng)濟社會發(fā)展的積極作用，防范和化解財政金融風(fēng)險，根據(jù)預(yù)算法、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）和全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)的國務(wù)院關(guān)于提請審議批準(zhǔn)2015年地方政府債務(wù)限額的議案有關(guān)要求，經(jīng)國務(wù)院同意，現(xiàn)就地方政府債務(wù)限額管理提出以下實施意見：

　　一、切實加強地方政府債務(wù)限額管理

　　（一）合理確定地方政府債務(wù)總限額。對地方政府債務(wù)余額實行限額管理。年度地方政府債務(wù)限額等于上年地方政府債務(wù)限額加上當(dāng)年新增債務(wù)限額（或減去當(dāng)年調(diào)減債務(wù)限額），具體分為一般債務(wù)限額和專項債務(wù)限額。

　　地方政府債務(wù)總限額由國務(wù)院根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟形勢等因素確定，并報全國人民代表大會批準(zhǔn)。年度預(yù)算執(zhí)行中，如出現(xiàn)下列特殊情況需要調(diào)整地方政府債務(wù)新增限額，由國務(wù)院提請全國人大常委會審批：當(dāng)經(jīng)濟下行壓力大、需要實施積極財政政策時，適當(dāng)擴大當(dāng)年新增債務(wù)限額；當(dāng)經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)、需要實施穩(wěn)健財政政策或適度從緊財政政策時，適當(dāng)削減當(dāng)年新增債務(wù)限額或在上年債務(wù)限額基礎(chǔ)上合理調(diào)減限額。

　　（二）逐級下達分地區(qū)地方政府債務(wù)限額。各省、自治區(qū)、直轄市政府債務(wù)限額，由財政部在全國人大或其常委會批準(zhǔn)的總限額內(nèi)，根據(jù)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素并統(tǒng)籌考慮國家宏觀調(diào)控政策、各地區(qū)建設(shè)投資需求等提出方案，報國務(wù)院批準(zhǔn)后下達各省級財政部門。

　　省級財政部門依照財政部下達的限額，提出本地區(qū)政府債務(wù)安排建議，編制預(yù)算調(diào)整方案，經(jīng)省級政府報本級人大常委會批準(zhǔn)；根據(jù)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況等因素并統(tǒng)籌本地區(qū)建設(shè)投資需求提出省本級及所屬各市縣當(dāng)年政府債務(wù)限額，報省級政府批準(zhǔn)后下達各市縣級政府。市縣級政府確需舉借債務(wù)的，依照經(jīng)批準(zhǔn)的限額提出本地區(qū)當(dāng)年政府債務(wù)舉借和使用計劃，列入預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準(zhǔn)，報省級政府備案并由省級政府代為舉借。

　　（三）嚴(yán)格按照限額舉借地方政府債務(wù)。省級財政部門在批準(zhǔn)的地方政府債務(wù)限額內(nèi)，統(tǒng)籌考慮地方政府負有償還責(zé)任的中央轉(zhuǎn)貸外債情況，合理安排地方政府債券的品種、結(jié)構(gòu)、期限和時點，做好政府債券的發(fā)行兌付工作。中央和省級財政部門每半年向本級人大有關(guān)專門委員會書面報告地方政府債券發(fā)行和兌付等情況。對2015年地方政府債務(wù)限額下達前舉借的在建項目后續(xù)貸款中需要納入政府債務(wù)的，由各地在2015年地方政府債務(wù)限額內(nèi)調(diào)整結(jié)構(gòu)解決。今后，需要納入政府債務(wù)的在建項目后續(xù)融資需求在確定每年新增地方政府債務(wù)限額時統(tǒng)籌考慮，依法通過發(fā)行地方政府債券舉借。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的外債轉(zhuǎn)貸范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

　　（四）將地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理。地方政府要將其所有政府債務(wù)納入限額，并分類納入預(yù)算管理。其中，一般債務(wù)納入一般公共預(yù)算管理，主要以一般公共預(yù)算收入償還，當(dāng)赤字不能減少時可采取借新還舊的辦法。專項債務(wù)納入政府性基金預(yù)算管理，通過對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€；政府性基金或?qū)ｍ検杖霑簳r難以實現(xiàn)，如收儲土地未能按計劃出讓的，可先通過借新還舊周轉(zhuǎn)，收入實現(xiàn)后即予歸還。

　　二、建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險防控機制

　　（一）全面評估和預(yù)警地方政府債務(wù)風(fēng)險。地方各級政府要全面掌握資產(chǎn)負債、還本付息、財政運行等情況，加快建立政府綜合財務(wù)報告制度，全面評估風(fēng)險狀況，跟蹤風(fēng)險變化，切實防范風(fēng)險。中央和省級財政部門要加強對地方政府債務(wù)的監(jiān)督，根據(jù)債務(wù)率、新增債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、或有債務(wù)代償率等指標(biāo)，及時分析和評估地方政府債務(wù)風(fēng)險狀況，對債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)進行風(fēng)險預(yù)警。

　　（二）抓緊建立債務(wù)風(fēng)險化解和應(yīng)急處置機制。各省、自治區(qū)、直轄市政府要對本地區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險防控負總責(zé)，建立債務(wù)風(fēng)險化解激勵約束機制，全面組織做好債務(wù)風(fēng)險化解和應(yīng)急處置工作。列入風(fēng)險預(yù)警范圍的地方各級政府要制訂中長期債務(wù)風(fēng)險化解規(guī)劃和應(yīng)急處置預(yù)案，在嚴(yán)格控制債務(wù)增量的同時，通過控制項目規(guī)模、減少支出、處置資產(chǎn)、引入社會資本等方式，多渠道籌集資金消化存量債務(wù)，逐步降低債務(wù)風(fēng)險。市縣級政府難以自行償還債務(wù)時，要啟動債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案并及時上報；省級政府要加大對市縣級政府債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置的指導(dǎo)力度，并督促其切實化解債務(wù)風(fēng)險，確保不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風(fēng)險。

　　（三）健全地方政府債務(wù)監(jiān)督和考核問責(zé)機制。地方各級政府要主動接受本級人大和社會監(jiān)督，定期向社會公開政府債務(wù)限額、舉借、使用、償還等情況。地方政府舉債要遵循市場化原則，強化市場約束。審計部門要依法加強債務(wù)審計監(jiān)督，財政部門要加大對地方政府違規(guī)舉債及債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)控力度。要將政府債務(wù)管理作為硬指標(biāo)納入政績考核，強化對地方政府領(lǐng)導(dǎo)干部的考核。地方政府主要負責(zé)人要作為第一責(zé)任人，切實抓好本級政府債務(wù)風(fēng)險防控等各項工作。對地方政府防范化解政府債務(wù)風(fēng)險不力的，要進行約談、通報，必要時可以責(zé)令其減少或暫停舉借新債。對地方政府違法舉債或擔(dān)保的，責(zé)令改正，并按照預(yù)算法規(guī)定追究相關(guān)人員責(zé)任。

　　三、妥善處理存量債務(wù)

　　（一）切實履行政府債務(wù)償還責(zé)任。對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，屬于公益性項目債務(wù)的，由地方政府統(tǒng)籌安排包括債券資金在內(nèi)的預(yù)算資金償還，必要時可以處置政府資產(chǎn)；屬于非公益性項目債務(wù)的，由舉借債務(wù)的部門和單位通過壓減預(yù)算支出等措施償還，暫時難以壓減的可用財政資金先行墊付，并在以后年度部門和單位預(yù)算中扣回。取消融資平臺公司的政府融資職能，推動有經(jīng)營收益和現(xiàn)金流的融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型改制，通過政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等措施予以支持。

　　地方政府存量債務(wù)中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。為避免地方競相發(fā)債對市場產(chǎn)生沖擊，財政部根據(jù)債務(wù)到期、債務(wù)風(fēng)險等情況予以組織協(xié)調(diào)，并繼續(xù)會同人民銀行、銀監(jiān)會等有關(guān)部門做好定向承銷發(fā)行置換債券等工作。

　　（二）依法妥善處置或有債務(wù)。對政府負有擔(dān)保責(zé)任或可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的或有債務(wù)，地方政府要依法妥善處置。對確需依法代償?shù)幕蛴袀鶆?wù)，地方政府要將代償部分的資金納入預(yù)算管理，并依法對原債務(wù)單位及有關(guān)責(zé)任方保留追索權(quán)；對因預(yù)算管理方式變化導(dǎo)致原償債資金性質(zhì)變化為財政資金、相應(yīng)確需轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)的或有債務(wù)，在不突破限額的前提下，報經(jīng)省級政府批準(zhǔn)后轉(zhuǎn)化為政府債務(wù)；對違法違規(guī)擔(dān)保的或有債務(wù)，由政府、債務(wù)人與債權(quán)人共同協(xié)商，重新修訂合同，明確責(zé)任，依法解除擔(dān)保關(guān)系。地方政府通過政府和社會資本合作等方式減少政府債務(wù)余額騰出的限額空間，要優(yōu)先用于解決上述或有債務(wù)代償或轉(zhuǎn)化問題。

　　各地區(qū)、各部門要進一步統(tǒng)一思想認識，高度重視，嚴(yán)格執(zhí)行地方政府債務(wù)管理的各項規(guī)定，結(jié)合本地區(qū)、本部門實際，明確任務(wù)分工、落實工作職責(zé)，積極研究解決新問題，及時總結(jié)經(jīng)驗做法，加強輿論引導(dǎo)，切實發(fā)揮規(guī)范地方政府債務(wù)管理對“穩(wěn)增長”和“防風(fēng)險”的積極作用，推動各項政策措施落實到位。

　　財政部

　　2015年12月21日