我國退休年齡延遲宜小步慢走

    美國計(jì)劃延遲退休2歲，用22年完成

    人社部勞動工資研究所副所長、研究員 譚中和

    人口老齡化是世界各國共同面對的難題。延遲退休年齡是各國應(yīng)對人口老齡化的普遍做法。借鑒國際做法和經(jīng)驗(yàn)，對于有序推進(jìn)我國延遲退休年齡政策具有重要意義。

    OECD國家退休年齡均在65歲以上

    自1989年以來，世界上有170個國家延遲了退休年齡，并且男、女平均退休年齡均有上升，只有少數(shù)國家降低了退休年齡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在OECD（編者注：OECD國家又稱經(jīng)合組織，是由英美德法意等34個市場經(jīng)濟(jì)國家組成的政府間國際經(jīng)濟(jì)組織，組織內(nèi)多為發(fā)達(dá)國家）的34個國家中，退休年齡都在65歲以上，冰島的退休年齡自1958年以來就是67歲，芬蘭、墨西哥、荷蘭、西班牙、英國等國家自20世紀(jì)40年代至今一直是65歲。大多數(shù)發(fā)達(dá)國家實(shí)行男女同齡退休。

    各國延遲退休年齡的變遷具有六大特點(diǎn)

    法定退休年齡是一項(xiàng)重要的社會經(jīng)濟(jì)政策。一國的法定退休年齡主要受到以下因素影響：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口老齡化進(jìn)程、就業(yè)與勞動力市場、財(cái)政和社會保障財(cái)務(wù)狀況等因素。總結(jié)各國延遲法定退休年齡的歷史變遷，具有以下幾個特點(diǎn)：

    一是在較長的時間段內(nèi)逐步提高。各國或地區(qū)在延遲退休年齡時并不是一步到位，而是用較長的時間實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)。如美國在1983年修訂《社會保障法案》時提出到2025年將職工的正常退休年齡從65歲提高到67歲，直到20年后的2003年才正式開始實(shí)施，并明確提出計(jì)劃用22年的時間完成從65歲提高到67歲的目標(biāo)。

    二是謹(jǐn)慎實(shí)施，小步慢行。各國對延遲退休年齡政策都采取了十分謹(jǐn)慎的態(tài)度，主要措施之一就是小步慢行，逐步過渡。如德國2006年通過法律，從 2012到 2029 年之間逐步將退休年齡延長至 67 歲，采取的辦法是前 12 年每年延長一個月，后6年每年延長兩個月。

    三是循序漸進(jìn)，分步實(shí)施。如日本計(jì)劃將退休年齡從55歲延長至65歲，采取了分步實(shí)施策略：1986?年，日本《老年勞動法修正案》正式確定60?歲的退休目標(biāo)，1994年將女性退休年齡從58歲延遲到60歲；2000年又提出將退休年齡從60歲逐步提高到65歲，并且采取男性從2013年開始到2025年完成，女性從2018年開始到2030年完成。再如意大利于1992年、1995年、2004年共3次調(diào)整退休年齡。

    四是政策較為緩和柔性。如意大利在1995年和2004年采取彈性延遲退休年齡政策。主要是通過提高養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限來提高退休年齡：1995年的政策規(guī)定，參保人員只要繳費(fèi)滿35年，則可選擇在57歲至65歲間的任一年齡提前退休，選擇有效期截至2035年；2004年提出男職工提前退休須同時具備兩個條件：養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)滿35年并且達(dá)到最低年齡標(biāo)準(zhǔn)（2008年的最低年齡標(biāo)準(zhǔn)為60歲、2010年為61歲、2014年為62歲）。

    五是打出組合拳，形成確保延遲退休年齡的合力。許多國家在出臺延遲退休年齡政策的同時，出臺相應(yīng)配套政策。如嚴(yán)格控制提前退休，對提前退休者只能領(lǐng)取部分養(yǎng)老金等，如西班牙2009年1月通過的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革議案規(guī)定：年滿65歲并且已繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)38.5年者，或年滿67歲已繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)37年者才能獲得全額養(yǎng)老金。

    六是依法推進(jìn)。國外提高法定退休年齡一般是由政府提出法案，議會審議通過，以法律的形式公布實(shí)施。

    經(jīng)濟(jì)增長乏力、人口老齡化——各國延遲法定退休年齡的兩大動因

    各國延遲退休年齡盡管其實(shí)施路徑、方式、節(jié)奏各異，并且在其從討論到實(shí)施過程中遇到各種各樣的阻力和困難，但各國政府仍千方百計(jì)推行這一政策，甚至有些國家采取各種手段強(qiáng)力推行。究其原因主要有以下幾點(diǎn)。

    一是經(jīng)濟(jì)增長乏力，財(cái)政增長緩慢甚至負(fù)增長，難以支付不斷增長的社會福利，出現(xiàn)社會保障財(cái)務(wù)危機(jī)。二戰(zhàn)以后至20世紀(jì)70年代，西方主要工業(yè)化國家經(jīng)濟(jì)都保持高速長，并在這一時期建立了比較完善和較為優(yōu)厚的社會福利體系。然而，從1981年開始經(jīng)濟(jì)增長減速，相應(yīng)的社會保障稅（費(fèi)）增幅下降，但社會福利待遇的剛性使社會保障的支出不斷上升。一減一增導(dǎo)致日益嚴(yán)重的財(cái)務(wù)危機(jī)。延遲退休年齡既可增加繳費(fèi)（稅），又可相對減少養(yǎng)老金支持，是實(shí)現(xiàn)增收節(jié)支，應(yīng)對社會保障財(cái)務(wù)危機(jī)的較好政策。

    二是日益嚴(yán)重的人口老齡化，勞動力供給減少，養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比增加。工業(yè)化國家在1946年至1964年都出現(xiàn)了“嬰兒潮”，這批嬰兒在2011年前后進(jìn)入老年，進(jìn)一步加劇了這些國家的老齡化程度。如英國1950年60歲及以上老年人口比例已達(dá)到15.5%，2000年提高到20.8%，2009年迅速提高到22%，預(yù)計(jì)到2050年將達(dá)到29%。人口老齡化直接導(dǎo)致勞動力供給減少，養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比增加，養(yǎng)老保險(xiǎn)等出現(xiàn)日益嚴(yán)重食者眾供者寡,使得養(yǎng)老保障支出占財(cái)政總支出（或GDP）的比例不斷攀升，不少國家的財(cái)政不堪重負(fù)。

    為減輕社會保障支出對財(cái)政的壓力，絕大多數(shù)工業(yè)化國家都出臺一系列法律法規(guī)，多管齊下，開源節(jié)流。主要措施包括：提高社會保險(xiǎn)稅（費(fèi)）率，延長退休年齡，加強(qiáng)社會保障基金的投資運(yùn)營，甚至是降低社會保障待遇。這些辦法都取得了一定成效。其中延長退休年齡的效果更是顯而易見，既可以刺激消費(fèi)，增加勞動力供給和稅收，又可減少養(yǎng)老金支出，起到一石多鳥的效果。英國國家經(jīng)濟(jì)社會研究院(NIESR)曾于2009對英國的情況做過估算：如退休年齡延長1年，10年后的政府債務(wù)減少額將達(dá)到GDP的10%，30年后將達(dá)到GDP的20%。

    我國退休年齡調(diào)整也宜小步慢走

    從我國目前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、人口老齡化狀況等情況看，我國面臨經(jīng)濟(jì)增長放緩、人口老齡化日益加劇等，延遲退休年齡是大勢所趨，各界也基本達(dá)成共識。從現(xiàn)實(shí)和國際情況看，在實(shí)施過程中會遇到各種各樣的困難。因而各國在推進(jìn)延遲退休年齡中的許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，給我們很多啟示和借鑒。

    一是做好政策引導(dǎo)。各國在延遲退休年齡中，因退休年齡調(diào)整涉及各方利益，都曾遇到來自方方面面的阻力。絕大多數(shù)國家采取先將改革草案公之于眾，廣泛征求意見，經(jīng)反復(fù)修改完善后形成正式法案。同時，通過積極的政策引導(dǎo)，增強(qiáng)政策實(shí)施的社會認(rèn)可度和適應(yīng)性，以給民眾和相關(guān)利益群體留下調(diào)整和轉(zhuǎn)換的適當(dāng)適應(yīng)期。

    二是小步慢走。這是國外提高法定退休年齡的普遍做法，即用較長的時間來逐步達(dá)到提高法定退休年齡的目標(biāo)。盡管節(jié)奏有快有慢，但總體上是逐步推進(jìn)。我國也應(yīng)參照每年延遲幾個月的辦法，用較長的時期逐步達(dá)到目標(biāo)。同時，宜從目前退休年齡較低的群體（如女職工）起步。

    三是提前謀劃。提高法定退休年齡政策是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及方案制定、輿論宣傳、溝通協(xié)調(diào)、公布方案、應(yīng)急預(yù)案、擇機(jī)實(shí)施、評估反饋、修正完善等多個環(huán)節(jié)，應(yīng)盡早規(guī)劃具體方案，綜合考慮勞動力供求和老齡化程度等因素，兼顧企業(yè)職工、個體工商戶、靈活就業(yè)人員、機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工以及城鄉(xiāng)居民的情況，擇機(jī)實(shí)施。同時，還應(yīng)考慮部分特殊群體，如工作和生活在自然條件艱苦地區(qū)預(yù)期壽命較低的人群，可考慮有差別的政策。

    四是制定相應(yīng)的配套措施。如針對中老年人就業(yè)難的問題，制定適當(dāng)扶持政策，鼓勵各類用人單位吸納中老年人就業(yè)，引導(dǎo)中老年人就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。

    五是利益引導(dǎo)。如通過稅收調(diào)節(jié)提前退休人員返聘的收入；養(yǎng)老金的待遇水平與退休年齡掛鉤，即隨著退休年齡的延遲，待遇水平有相應(yīng)的提高等措施，鼓勵人們自愿選擇延遲退休等。