彩票業“刮骨療毒”

2015年6月25日，中國建國以來首次對彩票行業資金狀況的大規模審計報告對公眾發布。

本次審計共抽查彩票資金658.15億元，其中發現違法違規問題金額169.32億元，超過被審計的彩票資金總額的四分之一。這條消息坐實了人們以往對于彩票資金已成“唐僧肉”的揣測。

彩票行業資金審計報告暴露的資金違規的名目之巨、手法之多、范圍之廣，讓人瞠目。其中既有吉林體育彩票發行管理中心使用44.98萬元彩票發行費組織職工赴境外旅游這樣的“小數目”，也有河南省體育彩票管理中心在原辦公樓人均面積超標的情況下，仍然使用彩票發行費8572.38萬元購置新辦公樓這種“大手筆”。

“審計報告后面還有一個282項的違規明細，很多老百姓沒看到，看到以后會很生氣。”河南財經政法大學彩票研究所所長馮百鳴告訴《中國新聞周刊》，里面很多資金都是“胡來，胡用”。

在受訪專家看來，彩票審計風暴或將促使彩票行業頂層設計變革，中國彩票業到了“刮骨療毒”的時候。

彩票公益金成違規重災區

彩票行業審計風暴始于去年。2014年11月中旬，國家審計署18個特派辦全體出動，一個特派辦負責一個省，對全國共計18個省開展彩票資金審計工作。

這次審計讓很多人感到意外，據媒體報道，“并非審計機關的例行工作，也不在上一年年底的審計工作計劃中，而是臨時追加的項目”。

審計范圍之廣也屬首次。這次審計涉及18個省，228個省市級彩票銷售機構、以及4965個彩票公益金資助項目。共抽查彩票資金 658.15億元，占同期全國彩票資金的18.02%。

審計中發現的問題具有很多共性。例如，在彩票公益金的使用方面，有73個單位通過編造虛假項目、提供虛假資料等方式，套取彩票資金5.96億元；有23個彩票公益金資助項目被違規改變公益性用途，涉及金額3.61億元。在彩票發行和管理費方面，有32個單位違規使用彩票資金31.47億元購建辦公樓、培訓中心等樓堂館所，141個單位違規使用彩票資金發放津貼補貼等3.83億元。

彩票資金違規使用的方式五花八門，有的被用于建樓、補償拆遷、發工資，還有的被用于購車、出國和旅游等。

不過，這種簡單的羅列很難讓一般人看出真正的問題所在。所謂的“彩票資金”通常由三部分組成，一是彩票獎金，用于支付彩票中獎者，約占彩票銷售額的58%；二是彩票發行費，專項用于彩票機構的業務費用支出和彩票代銷者的銷售費用支出，約占整個彩票銷售額的14%；三是彩票公益金，專項用于社會福利、體育等社會公益事業，約占彩票銷售額28%。

這次審計的對象，是其中的彩票發行費和彩票公益金兩項，用于返獎的彩票獎金不在其列。

多數人的印象中，彩票資金的違規，應該把板子都打在福彩和體彩機構上。不過，據《中國新聞周刊》統計，在此次公布的282項資金違規明細中，只有147項涉及各級福彩和體彩機構，約占一半。另外一半的違規項目，違規方多是各地體育、教育、民政部門，甚至還包括規劃局和國土資源部門。

也就是說，彩票業的問題，不僅是福彩和體彩兩大發行管理機構的問題，同樣包括彩票公益金的各使用單位，問題甚至更為嚴重。

中國彩票行業沙龍創始人蘇國京對《中國新聞周刊》解釋，在中國彩票管理中，彩票發行與公益金管理是完全脫離的。

巨額公益金的去向一直撲朔迷離。“國外部分地區在發行某一種彩票的時候往往會事先明確這個彩票的用途和去向，所以從銷售一直到最后資金(公益金)歸集和使用都是很清晰的一條線管理。”蘇國京告訴《中國新聞周刊》，在中國，彩票公益金是一個大池子，當所有資金匯總后由財政統一進行分配和處置，由此導致部分資金使用情況不清，來龍去脈不清。

“中央彩票公益金的使用一直不夠公開透明，特別是地方分配到的50%的公益金更是如此。”馮百鳴告訴《中國新聞周刊》，地方彩票公益金的支出和管理非常混亂，使用方向存在重大缺陷。以體彩公益金為例，湖南省游泳運動管理中心將彩票公益金342.57萬元用于發放教練員、運動員的獎金、補貼等，“彩票公益金用于群眾體育事業無可厚非，但用于競技體育則非常‘不正義’。”

馮百鳴是民政部彩票公益金項目使用評審專家組成員之一，在他看來，劃歸民政部的彩票公益金使用尚且有專家評審制度，到了地方上則毫無制度性約束。

馮百鳴在仔細研究了282項違規明細后發現，一個名為“示范性綜合實踐基地項目”的資金申報問題最為突出。同一個項目，竟然有山西、遼寧、吉林、河南、湖南、重慶、陜西等7個省、市的幾十個地方行政部門在獲取示范性綜合實踐基地項目過程中弄虛作假，共涉及17個項目，每個項目資金3000萬元，共計5.1億元。

此次審計中，不少彩票公益金被違規使用或閑置的數額之巨，讓人意外。例如，太原市財政局將彩票公益金8050.37萬元撥付給太原市龍城建設投資有限公司，用于補充公司注冊資本金；黑龍江省體育局將彩票公益金19453萬元用于非公益項目；江蘇省民政廳在2010年收到中央彩票公益金1億元，直到2014年12月，這筆資金仍然閑置未用；揚州市社會福利中心以實施“三無”孤老等養老問題實施改擴建名義，將2662.49萬元彩票公益金用于擴建面向中高端老年客戶群的老年公寓；溫州市財政局則將1億元彩票公益金用于增加溫州農業投資發展集團等企業的實收資本。

除了項目資金去向混亂、把關不嚴，項目的跟蹤和公示也幾乎形同虛設。以民政部在6月29日剛剛公布的《2014年度本級彩票公益金使用情況公告》為例，公示的項目僅包括8個大項和14個小項，公示的最小金額一般都在百萬元以上。例如，涉及1000萬元的“夕陽紅”救助服務項目，僅有如下短短的一段描述，“開展社區服務，為困境老年人提供救助服務。包括提供‘一鍵通’服務、社區康復治療(針灸、按摩、理療)服務、為孤寡、空巢老人提供送餐、巡診等服務，幫助他們有尊嚴地安度晚年。”

地方彩票公益金的使用公示更為粗線條。如天津市財政局公布的《2013年度彩票公益金籌集分配使用情況公告》中，2013年度總額達89409萬元的“彩票公益金使用情況”，只有簡單幾句話，比如“全民健身工程建設6466萬元”“備戰第十二屆全國運動會經費補助5000萬元”“承辦全國及國際體育比賽1107萬元”“體育場館建設19125萬元”。

如此“敷衍”的公示在很多人看來，幾乎形同虛設。其中的資金使用是否合規、是否存在浪費現象等，根本看不出來。與內地公益金公示的粗線條相比，香港每年會定期公示相關公益金明細，比如香港馬會每年有200頁左右的資金去向詳細說明。

在蘇國京看來，應該讓彩票公益金更多進入公眾視野，否則老百姓質疑的往往是彩票的返獎有貓膩，或者開獎有漏洞，但很少人知道彩票公益金的存在，“說彩票具有公益性，但彩民買的這張彩票最后公益到哪里了？彩民不知，甚至我們的發行、銷售機構也無權置喙。”

為社保基金“填窟窿”

從總量上看，20多年來，中國彩票累計銷量已經超過1.7萬億元，根據提取比例，其中福彩和體彩的彩票公益金已經超過了6000億之巨。

不過，這一數字只是估算，總額到底多少仍然是一筆糊涂賬。根據《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》規定，彩票返獎率不得低于50%，彩票公益金不得低于35%，發行費不得高于15%。但據財政部的數據，目前的足彩和一些即開型的彩票，其中的彩票公益金提取比例只有20%左右。

在蘇國京看來，彩票公益金在使用、管理和監督方面的制度漏洞，在更大的層面上，反映的是當前彩票監督管理體制的困境。

根據全國社保基金理事會公布的2014年基金年度報告，在2014年的社保基金來源中，財政性撥入資金為552.64億元，其中彩票公益金269.81億元，占比接近一半。從歷史累計來看，財政性撥入資金為6572.98億元，其中彩票公益金為1690.51億元，占比四分之一。

彩票公益金劃入社保基金賬戶，年頭并不算短。從2002年開始，中央財政每年都分配部分中央彩票公益金給全國社會保障基金，用于補充社會保障基金的不足。

在2006年之前，中國彩票公益金的分配使用由財政部監管，有近10個部委參與公益金收入的分配。2006年確定了新的公益金分配格局，中央與地方平分彩票公益金。在中央與地方之間，彩票公益金將按50：50的比例進行分配。

在剔除屬于地方的那一半彩票公益金后，由中央集中的彩票公益金，在社會保障基金、專項公益金、民政部和國家體育總局之間，按60%、30%、5%和5%的比例進行再次分配。按照這個比例，中央彩票公益金的60%會劃入全國社會保障基金。

不過，從現實來看，這個比例在逐年提高。在2013年中央本級政府性基金支出決算表中，彩票公益金決算數為303.08億元，而用于補充全國社會保障基金的彩票公益金支出決算數達276.65億元，占比超過90%。而用于社會福利、體育事業的決算數僅為2.64億元、3.10億元，其他如教育、殘疾人、農村醫療救助等事業彩票公益也僅為8.72億元、4.16億元、1.00億元。

彩票公益金用來填補社保基金的窟窿，顯然是權宜之計。但這樣的安排，在很長時間里，游離在公眾視線之外。在受訪專家們看來，也背離了為“公益”而設的宗旨。

“彩票公益金的使用，現在都是沿用財政部的《公益金管理辦法》進行規范，但這個辦法由彩票監管部門制定，進行過公開聽證過沒有？是否代表了國家整體利益？”蘇國京認為，在某種程度上，彩票公益金充當了填補財政預算和赤字的角色。

“這種做法也有違公平。”馮百鳴認為，中國彩票最主要的購買者是農民工，而社保基金又恰恰是和這群人關系最弱的，“把彩票公益金用來填補社保基金的窟窿，必然會使福利及體育事業的資助力度減小。”

在很多業內人士看來，應該對整個彩票管理體制進行改革，在更高層面上出臺頂層架構和設計。

北京大學中國公益彩票事業研究所執行所長王薛紅認為，當前中國彩票業的發展規模已將近4000億元，舊有的體制已經不合時宜。“在發展規模相對偏低的初級階段建立起的部門監管模式已不能滿足快速發展的市場監管需要，建議從國家層面建立起專門的彩票監管委員會。”他說。

“早已經有這個念頭，只是還不能確定使用哪種模式。”蘇國京告訴《中國新聞周刊》，未來如果設立一個國家彩票監督管理委員會，可能是類似與當前證監會和銀監會的機構。如果要再進一步推進市場化改革，中國福利彩票發行管理中心和國家體育總局體育彩票管理中心進行轉企改制，變成兩大國企，各省中心成為分公司。

在王薛紅看來，國家層面的監管機構，可以圍繞政策制定、標準研發、產品審批、資金管理、風險控制、市場督查等發行環節建立起綜合化、專業化、科學化的監管力量。

對彩票行業的系統改革，蘇國京認為能從根本上解決很多行業問題，有利于“從國家整體戰略、布局出發，并不針對或者傾向于任何部門而設立、發行的彩票”。

彩票監管體制失效

與陌生的彩票公益金相比，公眾更熟悉的是屢屢被曝光的各級福彩和體彩中心腐敗案，福彩和體彩系統也一直是屢有官員落馬的重災區。

2012年，青島市福彩發行中心原主任王增先被控貪污4744萬元，獲死刑緩刑兩年執行，成為國內彩票第一死刑案。他在任時，曾斥2000萬元公款，購買當時國內最頂級的豪華游艇。2007年，國家體彩中心原副主任張偉華、印制處原處長劉峰等人在采購彩票專用熱敏紙期間，人為增加環節，轉手高價采購，致使國家彩票發行費流失2341萬元。

中國福彩中心黃山培訓基地也曾因被媒體曝光而被公眾知曉，其內部設施極為奢華，內設有7個主題餐廳及面積約2000平方米的紅地毯廣場。這一違規項目也被此次審計報告提及，“中國福利彩票發行管理中心及其下屬公司違規以黃山培訓基地的名義建設酒店，總投資22240.56萬元，其中中國福利彩票發行管理中心投資12700.77萬元。”這一備受關注的項目目前已進入整改階段。審計報告中披露，“目前已經完成企業改制和股權轉讓工作。”

在審計公告中有兩個案例特別吸引馮百鳴的注意，即云南省福利彩票發行中心和體育彩票管理中心，使用彩票發行費，不僅為本單位職工超標準發放獎金，還為省財政廳、民政廳或各州市體育局發獎金，“不僅給本部門發獎金，而且還要給監管部門發獎金，而監管部門拿到了獎金，還能夠起到監管的作用嗎？”

馮百鳴發現，彩票監管部門自身不潔的問題也很突出。比如，太原市財政局將彩票公益金8050.37萬元撥付太原市龍城建設投資有限公司，用于補充公司注冊資本金；東莞市財政局將彩票公益金1493.26萬元用于彌補企業承包的東莞市籃球中心運營經費不足。“地方各級財政部門作為各級彩票的監管部門，本應認真貫徹執行國家關于彩票管理的各項法律法規，但如果連監管部門都不能潔身自好的話，彩票的監管從何談起？”

互聯網彩票監管的漏洞也很大。重慶市體育彩票銷售機構未經財政部批準，利用互聯網銷售體育彩票5.14億元，向代銷商支付傭金8007.54萬元，由此可以計算出其銷售傭金比例為15.58%。在馮百鳴看來，高傭金背后存在利益交換的可能，“在互聯網彩票業界，高傭金返點就是一個潛規則。”

彩票發行管理機構腐敗尋租的一個重要背景是，彩票發行費在近十年間一直水漲船高。2014年全國彩票銷量高達3823.68億元，比上年增長23.6%。然而彩票發行費仍然按照多年前規定的比例提取，而相應的彩票發行、管理機構的成本提高并沒有這么快。在專家們看來，這容易使得資金出現大量結余，從而導致資金濫用。

2009年通過的《彩票管理條例》第28條提出，“隨著彩票發行規模的擴大和彩票品種的增加，可以降低彩票發行費比例。”從2002年開始，彩票發行費的比例一直為20%，直到2012年，財政部第一次調整發行費，降低為15%。公開數據顯示，2003年，全國彩票銷售額第一次突破400億，到2013年，銷售額已高達3093.25億。即使按照15%的發行費比例計算，十年間，發行費從60億上升至463.95億，上升了逾7倍。

在蘇國京看來，當前彩票業的尷尬在于，一方面彩票公益金色彩被淡化，造成社會缺乏彩票公益性的概念；另一方面，由于“銷量為王”導向和一些彩票玩法的改變，導致彩票賭博化趨勢越來越嚴重。

彩票倍投就是最典型的方式之一。蘇國京對《中國新聞周刊》分析，以體彩的大樂透為例，在獎金池達到1億的時候，彩民如果只買一注彩票，在沒有促銷、加獎的時候最多可以中得500萬元的獎金，但如果把一個號碼以20倍的倍投方式購買彩票，就可能把1億的獎金清空。如果獎池累計到8億，如果彩民想一次中得所有頭獎，需要至少100倍的倍投，也就是最少投入彩金為(2+1)×100倍=300元。

“購買彩票本就是娛樂和公益，重在全民的參與，如果投入2元、3元就可以中得頭獎，我們可以理解為娛樂，但如果每期都要進行幾百元的投注，或者說根據獎金池金額追加進行倍投，已經不是娛樂，而是在進行賭博。”蘇國京認為，彩票倍投玩法事實上在刺激彩民進行賭博，“這幾年無論雙色球還是大樂透，都出現了很多倍投案例，常有一個人倍投命中幾百個二三等獎的情況發生”。

越來越多業內人士發現，中國彩民在買彩票的時候，極少是帶著要做慈善的心理，大都是抱著賭徒心態，從最開始就背離了彩票業的初衷。

王薛紅也建議應該通過相關制度設計，還原彩票本質，“要將彩票的公益屬性和彩票的娛樂性、投機性以及由此可能帶來的成癮性視為有機的整體，在制定行業發展規劃和管理制度時，科學、有效地處理好不同類型彩票玩法的公益性與娛樂性、投機性間的關系”。

“每次大獎開出，媒體總會進行大肆的渲染和報道。”在蘇國京看來，這也是一種錯誤導向，彩票中頭獎本身就是小概率事件，媒體應該進行理性報道。“畢竟，娛樂性和公益性才是彩票存在的前提和根本。”（中國新聞周刊）