□ 楊安民

 習近平同志指出，改革開放以來，我國農村面貌發生了翻天覆地的變化。但是，城鄉二元結構沒有根本改變， 城鄉發展差距不斷拉大的趨勢沒有根本扭轉。要從根本上解決這些問題，必須推進城鄉發展一體化。因此，選擇此問題研究對于破解“三農” 難題、促進三化同步協調發展、順利實現中華民族偉大復興的中國夢具有重要的理論和現實意義。

一、城鄉發展一體化提出的背景及含義

城鄉發展一體化是我國生產力和城市化水平發展到一定程度的必然選擇，是針對城市與鄉村之間本來存在的內在聯系被人為地割裂，從而影響其經濟、社會協調發展的現實所提出的，它主要體現城鄉之間的經濟聯系和社會進步的必然要求。回顧歷史，新中國成立后，由于我國是一個落后的農業大國， 國家在制度安排上，制定了工業尤其是重工業優先發展的國家戰略，為使這一戰略順利實施，國家不得不采取了一套犧牲農業、農民和農村以支持工業及城市發展的戰略，其結果形成了城鄉二元結構，城鄉發展差距拉大。改革開放以來，雖然農村也有了很大發展，但不同地區的城鄉發展仍然存在著較大的差異。雖然城鄉經濟快速發展，人民生活不斷改善，我國農村面貌發生了翻天覆地的變化，但是，城鄉二元結構沒有根本改變， 城鄉發展差距不斷拉大的趨勢沒有根本扭轉。因此，要從根本上解決這些問題，必須推進城鄉發展一體化。為此，黨的十六大提出了“統籌城鄉經濟社會發展”，胡錦濤同志提出了科學發展觀，并把“統籌城鄉發展”放在五個統籌之首，十七大提出了“形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的要求，十八大進一步把城鄉發展一體化提升到解決“三農”問題根本途徑的高度。黨的十八屆三中全會提出加快構建新型農業經營體系、賦予農民更多財產權利、推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置等健全城鄉發展一體化體制機制的改革舉措，就是要把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體統籌謀劃、綜合研究，通過健全體制機制，促進城鄉在規劃建設、產業發展、市場信息、政策措施、生態環境保護、社會事業發展的一體化，改變長期形成的城鄉二元結構，實現城鄉在政策上的平等、產業發展上的互補、國民待遇上的一致，讓農民享受到與城鎮居民同樣的實惠，使整個城鄉經濟社會全面協調可持續發展。

二、城鄉發展一體化的制約因素

改革開放以來，我國經濟社會發展取得了舉世矚目的偉大成就。但長期以來由于觀念、體制等方面的原因，我國形成了典型的城鄉二元結構，造成城鄉之間差距較大、發展不協調等問題。

第一，思想認識因素。長期以來，我國在城鄉關系上存在錯誤認識，主要表現為：一是“重城輕鄉”、“重工輕農”觀念的不自覺論；二是以工促農、以城帶鄉的條件不成熟論；三是城鄉一體化的自然主義論。只有破除這些錯誤認識，才能為城鄉一體化發展奠定思想基礎。

第二，體制因素。改革開放以來，尤其是進入新世紀后，隨著市場經濟體制的建立與完善，政府對傳統的社會經濟管理體制不斷進行調整和改革，但從根本上看，城鄉二元結構還沒有根本改變，城鄉經濟社會的二元管理體制還沒有根本破除，還沒有建立起與已經變化了的社會經濟形勢相適應的新的管理體制，城鄉之間的舊體制作用的慣性依然制約著城鄉統籌發展。

第三，人口因素。減少農民數量、提升農民素質是解決“三農”問題、實現城鄉統籌發展的關鍵環節。但實際上，在城鄉統籌發展過程中，人口問題及其成因要復雜得多，解決起來難度也很大。在我國進入工業化中期以后，在西方發達國家同一歷史發展階段已經基本解決的農村剩余人口問題，仍將伴隨著我國今后的工業化進程并成為工業化進一步深化的瓶頸。因此，人口壓力將一直困擾著我國的工業化和城鎮化進程，嚴重制約著城鄉一體化發展。我國勞動力資源雖然豐富，但由于其主要構成是農村的剩余勞動力，沒有受過良好的教育，熟練勞動力嚴重缺乏，這在一定程度上加劇了人口問題的嚴重性。

第四，資金因素。實現城鄉統籌發展，加快農村經濟增長，必須解決農村基礎設施差、社會事業發展嚴重滯后的問題。要解決這些問題就需要大量資金，僅靠鄉鎮財政及村集體和村民集資是遠遠不夠的，這就嚴重制約了城鄉發展一體化。另外，農業的短板效應也制約著城鄉發展一體化。農業在三次產業中的基礎地位沒有變，但由于其在三次產業中僅占10％的份額，又是一個弱質低效產業，還處在由傳統農業向現代農業轉變階段，這種狀況大大制約城鄉一體化進程。

三、加快城鄉發展一體化進程的對策

第一， 思想上牢固樹立城鄉一體化的科學發展理念。一要改變長期存在的“重城輕鄉、重工輕農、重市民輕農民”的傳統觀念。二要把握“農業是安天下、穩民心的戰略事業”的核心思想。三要積極調整國民收入分配格局，適度提高財政支持，補貼農業和農村發展水平。四要認識到城鄉發展一體化是貫徹落實科學發展觀的內在要求。

第二，建立統籌城鄉發展的工作機構。統籌城鄉發展是一項復雜的系統工程，渉及多個領域的相關部門，這些部門只有各司其職、協調運行，才能使城鄉發展一體化工作順利實施。因此，建立相應的工作機構是必需的，其職能應是協調督促相關部門具體落實城鄉一體化發展的各項方針政策，從而使城鄉一體化發展有組織保障。

第三，全面深化相關體制改革。一是改革戶籍制度，構建城鄉一體化的戶籍管理制度。通過戶籍制度改革，逐步建立按居住地劃分農村人口和城鎮人口、按職業劃分農業人口和非農業人口、實現城鄉一體化的戶籍登記管理制度，同時取消戶口附加條件，剝離與戶籍制度掛鉤的就業、教育、醫療、社會保障等功能，實現城鄉居民享有同等的國民待遇。二是改革農村集體產權制度、土地產權及征用制度。在農村集體經濟組織中，農民的土地財產權利極易受到不法侵害，為確保這一組織中農民成員的權益，必須加快農村宅基地、家庭承包地、集體建設用地等確權登記頒證工作，明晰各類權屬。 三是改革農村金融體制和公共財政體制，為支農、強農、惠農提供資金來源，為城鄉一體化發展提供財力支撐。

第四，統籌城鄉規劃，發揮規劃在城鄉一體化發展中的作用。一要科學合理布局城鄉發展空間。二要加快實施綜合連片開發，增強城市功能區輻射帶動能力。三要有計劃有步驟地推進新農村建設，尤其要推進新型農村社區建設。

第五，推進新型城鎮化建設，為城鄉一體化發展發揮引領作用。走新型城鎮化道路可以促進城鄉均衡同步協調發展，可以進一步優化經濟結構，可以進一步釋放農村生產力，為轉移農村富余勞動力提供載體。

第六，加快推進農業現代化建設，助推城鄉一體化發展。農業現代化不僅是消除城鄉差別的前提，還是實現城鄉居民社會平等的基礎；農業現代化不僅是增加農民收入的重要途徑，還是實現城鄉一體化的路徑。（作者系市委黨校副教授）