中國的互聯網監管領域正在經歷一次治理轉型。

 

　　去年2月27日，中央網絡安全和信息化領導小組召開的第一次會議上，組長習近平表示，要抓緊制定立法規劃，完善互聯網信息內容管理、關鍵信息基礎設施保護等法律法規，依法治理網絡空間，維護公民合法權益。“沒有網絡安全就沒有國家安全，沒有信息化就沒有現代化”。

 

　　在此后的一年多里，國家互聯網信息辦公室進入立“法”密集期，“微信十條”、“賬號十條”和“約談十條”先后出臺。尤其在一周前面世的“約談十條”之后，法律專家評價，這一系列規范性文件內含著一個共通的邏輯，即強調“底線思維”，不再是“以罰代管”的傳統行政方式，取而代之的是蘊含“互聯網思維”的新式管理模式。在“依法治網”的背景下，互聯網立法將進入逐步完善的階段。

 

　　創新

 

　　約談透露“互聯網思維”

 

　　3月18日，新浪新聞客戶端推送了“新加坡前總理李光耀病逝”的新聞。這一“搶發”的消息后被證偽。而這并非個例。

 

　　4月份前8天，互聯網違法和不良信息舉報中心接到涉新浪的舉報達1227件，居主要網站之首。

 

　　到4月10日，國家網信辦相關業務司局和北京市網信辦對新浪網主要領導人進行了“聯合約談”。“約談”效果立竿見影：新浪網迅速召開內部緊急會議，成立“整改工作小組”。

 

　　早在今年2月初，網易也曾被“聯合約談”。隨后網易成立了以總編輯為組長的“安全生產領導小組”。

 

　　4月28日，“約談制度”正式成為我國互聯網主管部門“事中監管”的重要舉措。當日，國家網信辦正式對外發布《互聯網新聞信息服務單位約談工作規定》，簡稱“約談十條”。

 

　　中國政法大學傳播法中心研究員朱巍認為，只有當互聯網監管部門和服務提供者之間實現有效溝通，行政作為才趕得上發展形勢。“約談十條”明確了行政職權和程序的過程，把網絡領域的監管“去神秘化”，變成公開而具體的管理方式。

 

　　他表示，政府在行政管理上容易出現“以罰代管”或出臺強制性的行政命令等“懶政”做法。而“約談”則把強勢單一的行政手段拓展為一個相互交融的平臺，帶有“互聯網思維”的色彩。

 

　　從地方的實踐來看，北京網信辦此前已多次與相關網站“約談”。然而由于此前缺少規范性的文件，“約談”對象多是總編輯或副總編輯等業務負責人，其中程序性問題也有待厘清。

 

　　據北京網信辦副主任虞曉剛介紹，從操作層面出發，地方網絡主管部門依舊希望國家出臺規范性文件。雖然地方網絡管理部門依照一些法律條文 “依法行政”，然而因缺少操作上的規范性文件，在執法過程中還存在“模糊的地方”。

 

　　在分析人士眼中，“約談十條”的本質是對“裁判”和“運動員”的雙重約束，為兩者的行為都劃定了底線。

 

　　國家網信辦信息服務管理局負責人范力表示，該規范嚴格規定了約談的程序，包括約談時兩名以上執法人員參加等。如若出現政府工作人員濫用職權的，將依法查處。

 

　　轉向

 

　　以規范倒逼“自律”意識

 

　　“互聯網+”是今年全國兩會的熱詞，輿論認為新業態融合將助推中國經濟發展。

 

　　如何在激發商業活力的同時規范亂象？這是我國互聯網監管部門要解決的難題。

 

　　有評論文章指出，三個“十條”釋放了一種新的價值信號，不再是單一的“他律”，而是對“自律”的提醒和倒逼。互聯網信息主管部門采取的管理方式正在從“剛性”變“柔性”。

 

　　虞曉剛舉例解釋，在浩如煙海的網絡信息面前，主管部門不可能采取“點對點”的監管方式。在“依法治網”背景下，監管單位希望網站加強內部治理。因為監管單位在日常管理中不能“越俎代庖”做編輯的活，管理到“每個標題”。只有當網站管理責任到位了，管理部門也才能歸位。

 

　　縱觀三個“十條”，均透露著“底線思維”和“自律”的治理思路。如“微信十條”發布后，國家網信辦移動網絡局負責人徐豐曾表示，互聯網企業應落實管理主體責任，配備與服務規模相適應的專業人員。

 

　　這一新思路得到互聯網企業的響應。在“賬號十條”正式施行前，新浪、百度、騰訊、阿里巴巴等互聯網企業就已報送自查自糾報告，處置微博、博客、論壇、貼吧和即時通信工具等各類違法違規賬號6萬余個。

 

　　實際上，國家網信辦提出的“自律”精神也為地方的管理提供了出口。

 

　　近年來，移動互聯網應用程序（以下稱APP）在信息發布、社會交往等領域蓬勃發展，并且上演了一個個“造富神話”。然而此中也存在APP非法竊取個人信息、從事非法經營、傳播惡意軟件病毒軟件、違法開展新聞信息服務活動等現象。

 

　　對于互聯網公司扎堆集聚的北京，來自這一領域的挑戰尤其突出。

 

　　對此，北京市網信辦和首都互聯網協會在去年11月底召集移動客戶端、APP工廠等簽署《北京市移動互聯網應用程序公眾信息服務自律公約》，承諾對擬上架的APP進行安全性檢測和合法性審核，不得收集與本APP功能無關的用戶信息。

 

　　目前，國家網信辦也將出臺APP應用程序發展管理辦法。分析人士認為， 該辦法的基本出發點是促進互聯網發展，督促互聯網企業承擔責任，從“外在管理”到“內在治理”。

 

　　展望

 

　　網絡立法的頂層思路

 

　　近幾年，即時通訊工具迅速崛起，據中國互聯網信息中心（CNNIC）年初公布的調查報告，我國手機網民規模達5.57億。媒體報道，作為即時通訊工具“領軍產品”的微信擁有著逾6億用戶和800萬公眾賬號。

 

　　媒介及傳播方式的革命挑戰著監管部門：法規的健全速度如何趕上現實發展速度？

 

　　虞曉剛介紹，地方網信辦在日常管理中的法規依據是“292號令”和“37號令”。也就是在2000年頒布的《互聯網信息服務管理辦法》和在2005年頒布的《互聯網新聞信息服務管理規定》。

 

　　北京大學互聯網法律中心主任張平介紹，該中心統計顯示，我國針對互聯網的專門性法律僅有3部，包含互聯網法律規范的相關性法律21部，這難以滿足互聯網發展及其監管實踐的需要。

 

　　法規的滯后面對的是“泥沙俱下”的現狀：謠言、欺詐、色情、涉恐等信息通過微信平臺肆意傳播。

 

　　微信或微博里，冒名的“李鬼”們使用同樣的頭像和簡介，發布虛假消息，如作家徐坤、“人民曰（yue）報”和“中紀委巡視組”等等。

 

　　相隔僅半年，國家網信辦先后出臺“微信十條”和“賬號十條”。其中，“賬號十條”就對“冒用”情況明確表示，網絡服務提供者應注銷其賬號，并向主管部門報告。

 

　　對此，中國政法大學傳播法中心研究員朱巍認為，立法周期非常長，而來自互聯網的新挑戰往往“迫在眉睫”。在此背景下，三個“十條”是把法律具體化，既符合依法治國的精神，也能靈活地面對網絡發展的新挑戰。

 

　　繼續追溯立“法”速度加快的原因，還需倒推到去年2月，中央網絡安全和信息化領導小組第一次會議上，組長習近平已把網絡安全放到國家戰略的高度，“沒有網絡安全就沒有國家安全，沒有信息化就沒有現代化”。

 

　　而中央網絡安全和信息化領導小組的規格之高，也可嗅到我國最高決策層對網絡安全和信息化建設非同一般的重視程度，頂層設計意味濃厚。在三人領導成員中，習近平任組長，李克強、劉云山任副組長。而其實際辦事機構即中央網絡安全和信息化領導小組辦公室，國家互聯網信息辦公室則承擔具體職責。

 

　　清華大學法學院教授王振民認為，四中全會提出了“全面依法治國”，因此關于網絡的法治建設也應有一個總體規劃。網絡空間的法治化需要中央的總體引導，提出建設總目標、總任務、時間表、路線圖，從立法、執法、守法、司法各方面有一個總體的考慮。

 

　　目前國家網信辦正在修訂2005年發布的《互聯網新聞信息服務管理規定》，也在做制定網絡安全法的工作。

 

　　張平表示，我國在互聯網立法方面沒有系統的研究以及自成體系，互聯網立法將進入逐步完善階段。而如何確保中央有關理順、整合互聯網信息管理的部署落到實處，將是下一步加強互聯網基礎立法的重點。

 

　　■ 有關三個“十條”

 

　　微信十條

 

　　★《即時通信工具公眾信息服務發展管理暫行規定》

 

　　●發布時間：2014年8月7日（同日實施）

 

　　●發布單位：國家互聯網信息辦公室

 

　　●主要規定：①服務提供者從事公眾信息服務需取得資質；②強調保護隱私；③實名注冊，遵守“七條底線”；④公眾號需審核備案；⑤時政新聞發布設限；⑥明確違規如何處罰。

 

　　●管理范圍：微信、易信、米聊、來往等即時通信工具服務提供者以及用戶。

 

　　賬號十條

 

　　★《互聯網用戶賬號名稱管理規定》

 

　　●發布時間：2015年2月4日

 

　　●實施時間：3月1日

 

　　●發布單位：國家互聯網信息辦公室

 

　　●主要規定：要求網民的賬號、頭像、簡介等注冊信息不得出現危害國家安全、破壞民主團結等違法和不良信息。

 

　　●管理范圍：類似“全網管理”，除了通訊工具外，是各種網站、貼吧等等。

 

　　約談十條

 

　　★《互聯網新聞信息服務單位約談工作規定》

 

　　●發布時間：2015年4月28日

 

　　●實施時間：2015年6月1日

 

　　●發布單位：國家互聯網信息辦公室

 

　　●主要規定：若互聯網信息服務單位存在違法采編、轉載新聞信息等九種情形，主要負責人或總編輯將被“約談”。

 

　　●對象：網站、客戶端、博客、微博客、即時通訊工具等互聯網新聞信息服務單位。

 

　　中央網絡安全和信息化領導小組

 

　　2014年2月27日成立。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平任組長；李克強、劉云山任副組長。辦事機構為中央網絡安全和信息化領導小組辦公室，由國家互聯網信息辦公室承擔具體職責。

 

　　國家互聯網信息辦公室

 

　　2011年5月4日成立。主要職責包括落實互聯網信息傳播方針政策和推動互聯網信息傳播法制建設，指導、協調、督促有關部門加強互聯網信息內容管理，負責重點新聞網站的規劃建設，依法查處違法違規網站等。

 

　　截至2014年12月

 

　　●中國網民規模達6.49億，全年共計新增網民3117萬人。

 

　　●中國手機網民規模達5.57億，較2013年底增加5672萬人。

 

　　●中國網站總數為335萬，年增長4.6%。

 

　　●即時通信作為第一大上網應用，在網民中的使用率繼續上升，達到90.6%。

 

　　●48.6%的網民表示我國網絡環境比較安全或非常安全，49.0%的網民表示互聯網不太安全或非常不安全。

 

　　來源：中國互聯網絡信息中心（CNNIC）第35次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》

 

　　（來源：新京報 記者：李丹丹）