劉尚希：規(guī)范地方債要打破風(fēng)險“大鍋飯”

　　□本報記者 趙靜揚

　　財政部財政科學(xué)研究所所長劉尚希在接受中國證券報記者專訪時表示，解決地方債問題必須劃清風(fēng)險責(zé)任，對舉債主體要明確風(fēng)險自擔(dān)。對于省級政府發(fā)行地方債不能滿足融資需求的部分，可調(diào)整政府與市場邊界，由PPP(政府與社會資本合作)和企業(yè)債予以補充。養(yǎng)老金等追求低風(fēng)險、對收益要求不高、較有穩(wěn)定性的長期資金比較適合參與PPP項目，但政府應(yīng)提供穩(wěn)定可預(yù)期的政策環(huán)境，才能使PPP對社會資本產(chǎn)生更大吸引力。

　　地方債需劃清風(fēng)險責(zé)任

　　中國證券報：今年國家出臺多項政策管理和規(guī)范地方債，接下來需注意哪些問題？

　　劉尚希：地方政府債務(wù)和地方政府性債務(wù)是兩個不同的概念。地方政府性債務(wù)通常包括四個方面，即確定的債務(wù)、不確定的債務(wù)、法定的債務(wù)和道義上的債務(wù)。一旦出現(xiàn)公共風(fēng)險有可能引發(fā)公共危機(jī)時，政府就負(fù)有道義上的債務(wù)。地方政府性債務(wù)涵蓋道義上的債務(wù)，政府要加強(qiáng)財政風(fēng)險管理，但目前責(zé)任主體的界定不清楚。

　　當(dāng)前利益“大鍋飯”已不存在，但仍存在風(fēng)險“大鍋飯”。企業(yè)的風(fēng)險可以轉(zhuǎn)嫁給銀行，銀行的風(fēng)險可以轉(zhuǎn)嫁給政府，下一級政府的風(fēng)險可以轉(zhuǎn)嫁給上一級政府，上一屆政府的風(fēng)險可以轉(zhuǎn)嫁給下一屆政府。風(fēng)險“大鍋飯”涉及體制改革，需要劃清風(fēng)險責(zé)任。在任何主體借債時，均要明確風(fēng)險自擔(dān)。

　　加強(qiáng)地方財政風(fēng)險的管理，要對不同的風(fēng)險進(jìn)行甄別。對于地方政府來說，風(fēng)險有多大，關(guān)鍵要看公共資源有多少，即要看資產(chǎn)負(fù)債表。從地方來看，最重要的是事權(quán)的劃分，中央做什么、地方做什么必須要搞清楚，否則地方支出責(zé)任過大，就不得不借貸。治理財政風(fēng)險需要把地方政府的職能界定清楚，職能有多大，融資需求就有多大。沒有這個前提，防范化解地方財政風(fēng)險很難收到實效，甚至?xí)鸱醋饔茫l(fā)其他更大的風(fēng)險。

　　發(fā)行地方債涉及地方評級問題，但目前我國評級仍處于起步和探索階段，獨立的評估市場尚未形成。此外，目前地方債由政府負(fù)責(zé)，但如何評估政府償還能力還沒有一套標(biāo)準(zhǔn)。要推進(jìn)我國信用評估的市場化建設(shè)，評估方獨立并按照客觀公正的原則進(jìn)行評估。我國的信用評估剛起步，難以與發(fā)達(dá)國家相對成熟的評估市場進(jìn)行橫向比較，成長還需要一個過程。

　　投融資平臺是中國式PPP

　　中國證券報：地方融資平臺未來的地位和作用將是怎樣的？

　　劉尚希：地方投融資平臺就是中國式的PPP，是政府和市場的一種有機(jī)結(jié)合。現(xiàn)在的根本問題是不規(guī)范，政府與投融資平臺、投融資平臺與銀行、信托機(jī)構(gòu)的風(fēng)險責(zé)任界定不清楚。以城投債為例，城投公司是一個法律主體，有能力獨立承擔(dān)民事責(zé)任，但它們通常在政府要求下投資項目并舉債，政府在其中毫無疑問應(yīng)承擔(dān)風(fēng)險責(zé)任。但問題是，企業(yè)和政府分擔(dān)風(fēng)險的機(jī)制沒有建立，各自預(yù)期承擔(dān)多少比例也不清楚，容易出現(xiàn)風(fēng)險“大鍋飯”，雙方都沒有避險動機(jī)，風(fēng)險就會累積、擴(kuò)大。既不能把投融資平臺的所有債務(wù)都?xì)w為政府債務(wù)，也不能完全撇清和政府的關(guān)系。那么，在什么條件下政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)救助責(zé)任，在什么情況下不承擔(dān)風(fēng)險，必須做出明晰而權(quán)威的規(guī)定。

　　政府投融資平臺的一個重要作用是有利于控制政府風(fēng)險，因為它是將風(fēng)險集中在一個池子里。如果要有效控制地方財政風(fēng)險，將風(fēng)險集中起來而不是分散在各個部門和環(huán)節(jié)是一種有效的技術(shù)方法。這種作用沒有充分發(fā)揮出來。現(xiàn)在投融資平臺要改造成為PPP的模式，最重要的一點是把風(fēng)險控制在可以承受的范圍內(nèi)。風(fēng)險有兩種，一種是客觀風(fēng)險，一種是主觀構(gòu)建風(fēng)險。在金融領(lǐng)域，很多風(fēng)險是主觀構(gòu)建的風(fēng)險。如何處理和控制好這種主觀構(gòu)建風(fēng)險值得深入研究。

　　新《預(yù)算法》規(guī)定，省一級政府可在全國人大授權(quán)額度內(nèi)發(fā)行地方債。在全國人大批準(zhǔn)額度下達(dá)之前，地方融資需求可以從其他方面想辦法，如國企可以發(fā)行企業(yè)債，但不能歸入政府債務(wù)。此外，可以采取PPP方式，社會資本與政府合作。事實上，中央批準(zhǔn)的額度是有限的，地方融資不是只有一條路，而應(yīng)該有多條路。一些城投公司作為具有公益性的國企，可以發(fā)行單純的企業(yè)債。

　　在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資需求非常大。具體的融資需求要看各地規(guī)劃，如果規(guī)劃合理，將融資需求分?jǐn)偟礁鱾€年份，再考慮到承受能力和融資能力，就可以實現(xiàn)時間上的合理分擔(dān)。要推進(jìn)有序、高效率的城鎮(zhèn)化，不能僅在速度上下功夫，高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化比城鎮(zhèn)化速度更重要。

　　PPP關(guān)鍵是組織管理

　　中國證券報：應(yīng)如何看待PPP的前景？

　　劉尚希：省級政府獲批發(fā)行的地方債肯定不能滿足全部融資需求，可以通過PPP、企業(yè)債等予以補充。PPP是政府融資的重要方式，需要非常高的管理水平，其復(fù)雜性不言而喻。PPP的適用范圍很廣，關(guān)鍵是如何組織和管理。PPP的推進(jìn)需要中長期規(guī)劃配合，否則很容易出問題。

　　PPP管理的復(fù)雜性體現(xiàn)在如何實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)。風(fēng)險共擔(dān)分為宏觀和微觀兩個層面，宏觀層面包括城鎮(zhèn)化的規(guī)劃、城市建設(shè)的規(guī)劃、人口和產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃是否科學(xué)合理和可持續(xù)，微觀層面包括項目設(shè)計、建設(shè)、運營過程中可能出現(xiàn)的變化和風(fēng)險。在某種意義上，PPP項目的管理就是風(fēng)險的揭示過程，要把項目生命周期全過程中不同階段的風(fēng)險揭示出來。

　　與過去相比，現(xiàn)在注重PPP立法，但具體如何立法仍然未定，到底是特許經(jīng)營法還是政府與企業(yè)合作法有待深入研究。當(dāng)然，PPP要一邊發(fā)展，一邊總結(jié)經(jīng)驗，反過來推動立法。立法的核心是解決可預(yù)期問題，立法應(yīng)提供規(guī)則和確定性，既規(guī)范企業(yè)的行為，也規(guī)范政府的行為，雙方都有約束和保障。雙方分擔(dān)風(fēng)險、分享利益都有保障，合作才可能順暢。PPP的發(fā)展存在非常復(fù)雜的委托代理關(guān)系，財政而言也可能帶來“或有風(fēng)險”，可能轉(zhuǎn)變成為政府的財政風(fēng)險。如何有效鑒別、防控風(fēng)險，無論是在理論上還是在實際操作上仍有待探索。