彩票公益金籌集、分配示意圖

財政部日前發布數據，我國福利彩票和體育彩票累計銷量分別為1萬多億元和7354億元，發行20年來銷售總金額已達1.7萬億元之多，籌集公益金分別達到3100多億元和2119億元，近幾年彩票發行數量和金額更呈現爆發式增長，僅去年一年彩票公益金就籌集了877億元。

彩票發行的費用需要那么多嗎?

今年9月，有媒體爆出中國福利彩票發行管理中心在安徽黃山新建一處占地面積達1.4萬平米的培訓基地，內部裝修奢華，福彩中心隨后聲明稱該培訓基地已交由合作單位對外經營不作內部使用。

今年3月19日，山東省青島市福利彩票發行中心原主任王增先因犯貪污罪、受賄罪和單位受賄罪，被判處死刑，緩期二年執行。王增先在任時曾斥資2000余萬元公款購買豪華游艇，騙取、侵吞公款4800萬元。

彩票發行費被挪作他用屢見不鮮，有些管理部門還把發行費當作“小金庫”，這些行為都給貪污腐敗留下空隙。

《國務院關于進一步規范彩票管理的通知》規定，彩票返獎比例不得低于50%，發行費比例不得高于15%，彩票公益金比例不得低于35%。在北京師范大學社會發展與公共政策學院教授張秀蘭看來，即使嚴格按照規定執行，也難免會出現部分資金閑置和濫用，因為到目前為止，監督機制并沒有建立起來。

“彩票發行費主要用于給投注站8%左右的返點、打印耗材、彩票宣傳和系統維護等支出，而除此之外，彩票發行管理機構常年可以拿到接近7%的發行費。這就很容易出現錢花不出去被濫用的狀況。”張秀蘭說。

我國福利彩票的發行費占總額的15%左右，而像英美等國家，通常彩票發行費只占總額的5%左右，比我國大概要低10個百分點。

彩票發行的管理費到底需不需要這么多?在全國兩會上曾提交《規范彩票發行市場 避免惡性競爭》提案的全國政協委員、臺盟陜西副主委王二虎對記者表示:“應制定具體細則和靈活實施方案，資金分配比例要統籌安排，不能守著固定資金比例不放。發行管理部門在彩票發行費的使用上應量入為出，提倡高效節儉，降低發行開支讓更多的錢投入到公益中，要真正回歸到彩票發行的公益性上來。”

全國政協委員、中國電子信息產業發展研究院副院長徐曉蘭曾建議設立電子彩票發行中心，充分利用網絡信息系統發行電子彩票。“這樣可以有效降低彩票的銷售成本，降低發行管理成本，節約資源。”

自己人監督自己人難免引發質疑

與彩票發行費常年居高不下一樣受到詬病的，還有彩票管理部門的不公開不透明。

彩票它來賣、銷售資金它來管、政策它來定、搖獎系統它來設計、開獎結果它來公布、資金使用它說了算，彩票管理發行機構在沒有有效監督、沒有信息披露、沒有制度制衡的情況下，掌握著彩票的所有環節，老百姓無法放心。

陳華(化名)是位資深彩民，至今買彩票已有十多年了，每年在彩票上都要投入數萬元，中過的最大獎是5萬元。但是據陳華說，近幾年他已對購彩興趣變淡，原因就是對彩票管理不透明的擔憂。

當下，我國彩票發行管理主要由民政部和體育總局下轄的彩票發行管理中心運行，這種既當運動員又當裁判員的體制屢遭質疑。張秀蘭分析說:“財政部主要體現對彩票的宏觀政策制定，而民政部和體育總局與下屬的彩票發行管理中心又是自己人在監督自己人，管理權、發行權、監督權在一個部門下運行，當然無從監管、難以透明。”張秀蘭建議相關部門應簡政放權，建立專門機構來管理彩票發行支出，避免自家說了算。

全國政協委員、海南省儋州市副市長鄭鋼在今年兩會上提交了《關于我國彩票管理改革的幾點建議》的議案，他建議成立國家彩票監管委員會，作為唯一的彩票監管主體，并在此基礎上構建各省區彩票監管委員會，逐步擺脫與地方政府相關部門的聯系與依賴，真正構建起市場化、企業化運作模式下的一體化彩票發行運營體制。他還建議合并彩票發行運營機構，組建國家彩票公司，統一發行運營，真正實現管辦分離和相互制約。

“國外彩票發行大多是由完全獨立的企業和社會機構來代理運行的，行政部門只需要做好監管檢查工作就行。我國也應借鑒這種做法，把發行推廣的工作交給獨立第三方，行政部門只需要按比例返給一定運行資金，實現運行的專業化、公益化，避免監管缺失和信息不透明，讓民眾真正打消疑慮。”研究社會保障政策多年的南開大學社會工作與社會政策系教授關信平這樣認為。

公益金到底用了多少?用到了哪里?

彩票公益金是除返獎和發行費之外的重要組成部分，也是福利彩票和體育彩票真正體現其“公益性”和“福利性”的資金分配形式。

根據《彩票管理條例》規定，國務院財政部門和省、自治區、直轄市財政部門應當每年向本級人民政府報告上年度彩票公益金的籌集、分配和使用情況，并向社會公告。然而，記者搜尋相關部門網站發現，多地所公布的信息都過于籠統和模糊，彩票公益金是否完全用在了公益事業上，根本無法查證。

按照相關規定，彩票發行管理中心每年應按35%以上的比例向上級繳納公益金，由政府主管機構和財政部門實行分配和使用。而公益金會按照對半比例被分配給中央和地方。上繳中央的公益金又按照60%、30%、5%、5%的比例分配給全國社保基金、專項公益金、民政部和國家體育總局。劃歸地方的也主要用于“扶老、助殘、救孤、濟困、賑災”5個社會福利事業和包含全面健身計劃在內的體育發展事業。

“國家發行福利彩票的目的就是為了適應社會福利、社會救助和社會保障事業的發展需求，作為國家對于社會保障事業的一種補充和增益，而現行公益金大頭都交給了社保基金，這顯然有些本末倒置。”關信平教授說，根據規定，社保資金主要由國家財政預算撥款、各類資源的使用權、個人所交保險金和專營權收益劃撥等組成，雖然和福利資金的來源有聯系，但只能作為補充。但現在，福利彩票的大部分資金卻用來彌補社保基金的缺口，是不是脫離了彩票發行的宗旨?

除了劃給社保基金的60%外，剩下的彩票公益金的40%是否全部用在了福利和體育事業上呢?據業內人士透露，現在體育彩票的公益金支出用于公眾體育設施的比例也達不到公益金的5%，一般只有2%左右，更多的體育設施開支還是依靠財政撥款和社會經營。這2%左右用于體育設施建設的彩票公益金，能不能充分體現體育彩票“發展體育”的宗旨，并沒有科學的衡量標準。

零碎的信息披露，粗疏的信息公開，籠統的支出賬目，社會福利事業和體育事業所支出的數字和情況只有總賬沒有明細，公益金到底用了多少，用到了哪里，對于這些問題，公眾依然很迷糊。

政協委員和有關專家建議盡快進行彩票事業改革并考慮立法

“國外很多彩票的使用情況都有詳細報告，比如美國加州彩票委員會的年度報告十分詳盡，圖文并茂，其中彩票公益金資助的獎學金項目詳細到了獎學金獲得者的姓名、金額和時間等。”中國人民大學勞動人事學院社會保障系主任韓克慶告訴記者，“香港的做法也值得內地學習，他們會定期公示相關公益金明細，如香港馬會每年有200頁左右的公益資金去向的詳細說明。”

韓克慶還認為，要想使每一分錢都用在社會福利和體育事業上，就要細化彩票公益金的適用范圍，完善支出預算規則，強化公益金和發行費支出的預算公示，建立完全透明的“曬賬本”機制，強化社會公眾對這部分資金的監督和制約。

“彩票的每筆賬目用在哪里都要清清楚楚，而且應該建立完善的監督機制。”全國政協委員王二虎呼吁建立彩票信息的披露機制，盡快把彩票行業的規范和監管納入到立法中來。全國政協委員鄭剛也認為，既然彩票有“公益”目的，就要把彩票公益金更多地、公開透明地用在“扶老、助殘、救孤、濟困、賑災”和全民健身這些真正需要錢也很差錢的領域，讓百姓真正享受到福利彩票的“福利”。