新土改啟幕 放活土地經(jīng)營權(quán)三箭齊發(fā)釋放巨大紅利

　　臨近年底，改革旋風(fēng)更為迅猛。

　　據(jù)新華社報道，習(xí)近平2日主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議。會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。會議指出，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點基礎(chǔ)上有序推進。

　　中央深改小組會議定調(diào)農(nóng)地改革堅持三條底線，預(yù)示新一輪土改大幕的開啟。據(jù)上證報記者了解，除了上述文件之外，包括有關(guān)“積極發(fā)展賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點方案”、“發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場”等多個指導(dǎo)意見也在緊鑼密鼓地制定之中。

　　“土地作為最為基本的生產(chǎn)生活要素，其市場化相對滯后，而農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革頂層設(shè)計‘三箭齊發(fā)’，必將提高土地利用效率，大幅增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，調(diào)整政府征地行為，逐步釋放出巨大的改革紅利。”專家分析說。

　　新土改加速推進

　　改革如此之快，超出了很多權(quán)威專家的預(yù)料。

　　“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點方案正在按照相關(guān)程序報批，快的話年內(nèi)，慢的話明年年初，試點方案就會出臺。”這是中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文上周末透露的信息。沒過幾天，中央深改小組就已經(jīng)審議了相關(guān)文件。

　　需要指出的是，中央深改小組審議的《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，只是新一輪農(nóng)村土地改革組合拳中的一記重拳。在這之前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》。之后，各個相關(guān)部門還有幾箭在弦。

　　據(jù)悉，中農(nóng)辦負責(zé)起草的關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的指導(dǎo)意見，已經(jīng)提交有關(guān)方面討論；農(nóng)業(yè)部牽頭的關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見，已經(jīng)形成基本框架，方案正在進一步完善中。

　　另外，陳錫文不久前透露，有關(guān)土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押政策也將制定出臺。

　　放活土地經(jīng)營權(quán)

　　1978年開始的第一輪農(nóng)村土地制度改革，實現(xiàn)了農(nóng)村集體所有權(quán)和家庭承包經(jīng)營權(quán)的分離，強化了農(nóng)民權(quán)利，解決了生產(chǎn)積極性的問題。而新一輪農(nóng)村土地制度改革的核心，將在“放活土地經(jīng)營權(quán)”上做文章，其創(chuàng)新意義和深遠影響，可與前一輪改革比肩。

    陳錫文認為，農(nóng)地改革的基本方針已經(jīng)明確，即“明晰所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營權(quán)”，在這個基礎(chǔ)上不斷推進土地合理的流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

    對于新一輪土改的核心，四川省委書記王東明撰文指出，“放活土地經(jīng)營權(quán)是農(nóng)村土地制度的一次重大創(chuàng)新，是新一輪農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整的核心所在。”

    “中央深改小組會議定調(diào)農(nóng)地改革堅持三條底線，就是為改革劃定底線。”專家稱，這一底線就是：新一輪農(nóng)村土地改革，要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，開創(chuàng)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的格局。

    “實踐中，我們把放活土地經(jīng)營權(quán)作為改革的突破口，有利于推動土地適度規(guī)模集中，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，保證糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品安全。”王東明表示。

    “不能把確保耕地紅線不突破和經(jīng)濟增長對立起來。”中國社科院農(nóng)村研究所研究員李國祥也向上證報記者表示，耕地紅線不突破是保障我國糧食安全的重要抓手，目前我國的建設(shè)用地不是不夠用。相反，很多地區(qū)的建設(shè)用地還是相當粗放的。如果能將現(xiàn)在的建設(shè)用地精細化使用，中國的經(jīng)濟增長還是沒有問題的。

    而且，“保障農(nóng)民利益還需要大量的配套措施。”西南財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授吳垠在接受上證報記者采訪時說，我國幅員遼闊、各區(qū)域情況差異較大的國情決定了：“賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)利”不可能是一個一勞永逸的過程，沒有多種出路的相互比較、借鑒，而希望通過某一種“賦權(quán)”模式來達致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的總體目標，改革可能面臨一窩蜂、高成本、低收益的結(jié)局。因此，試點推進是一個謹慎穩(wěn)妥的做法。

    吳垠認為，下一步的改革應(yīng)堅持農(nóng)村土地（包括集體建設(shè)用地、承包地、宅基地）的集體所有，通過確權(quán)賦能，把集體經(jīng)濟組織的所有權(quán)和農(nóng)民手中的使用權(quán)變?yōu)橛谰眯晕餀?quán)，使它們能流轉(zhuǎn)交易；保護集體和農(nóng)民分享土地增值收益，以此建立農(nóng)民獲得生存、發(fā)展來源的長期保障制度，防止農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利受到侵害。

    資本市場期待紅利

    資本市場已經(jīng)關(guān)注到新一輪土改，特別是期待著“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”的改革紅利。

    事實上，“土地”作為最為基本的生產(chǎn)生活要素，其市場化相對滯后，而新一輪土地改革的迅速到來，必將提高土地利用效率，大幅增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，調(diào)整政府征地行為，逐步釋放出巨大的改革紅利。

    “黨的十八屆三中全會提出的300多項改革任務(wù)中，有超過50項和農(nóng)業(yè)農(nóng)村有關(guān)，而這其中的重頭戲就是包括土地制度在內(nèi)的集體產(chǎn)權(quán)制度的改革，可以說是前無古人的創(chuàng)新。”中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任韓俊說。

    對此，中金公司研究報告分析稱，我國土地市場化改革亟需加快，新一輪改革必將提升效率與財富。

    “我國市場化改革歷經(jīng)三十多年，多數(shù)產(chǎn)品和生產(chǎn)要素都實現(xiàn)了市場化，而土地要素市場化相對滯后。土地在農(nóng)業(yè)、工商業(yè)、住宅間的配置主要通過地方政府而非由市場完成，造成土地利用效率的損失，同時扭曲了財富分配，不利于經(jīng)濟發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程以及社會和政治穩(wěn)定。”中金報告說。

    新一輪農(nóng)村土地改革的大方向是促進統(tǒng)一市場的形成。據(jù)介紹，各種土地交易行為早已發(fā)生，包括耕地、宅基地和小產(chǎn)權(quán)房。消除土地市場分割、統(tǒng)一土地市場遲早到來。目前承包耕地流轉(zhuǎn)比例已經(jīng)超過四分之一，部分土地向?qū)I(yè)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)集中。但是由于歷史問題的復(fù)雜性，相關(guān)政策在宅基地和小產(chǎn)權(quán)房問題上較為謹慎。未來改革方向是將這些交易納入法律的框架之內(nèi)，確權(quán)就是讓農(nóng)民擁有選擇權(quán)，而不是替農(nóng)民做主。市場化機制引入的同時，政府征地行為也需要相應(yīng)調(diào)整。

    國元證券研報分析稱，新一輪土地改革，將為新農(nóng)村的建設(shè)注入了新的活力，成為推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)關(guān)鍵動力。

    平安證券研報認為，農(nóng)村土地改革一直備受矚目，土地改革、戶籍改革以及新型城鎮(zhèn)化構(gòu)成未來農(nóng)村改革的制度紅利，也將是資本市場未來數(shù)年的重要投資主題。

    “近期政府多次出臺有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的重要文件，意味著土地改革政策逐步開始落地。”平安證券研報稱，土地改革的核心在于土地的“確權(quán)”與“流轉(zhuǎn)”，2015 年的突破點著重在兩個領(lǐng)域，城市工業(yè)用地的集約化利用和農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市試點，從土地流轉(zhuǎn)的模式來看，預(yù)計入股、出租等方式將會有所加速。（于祥明 梁敏 李雁爭）