"三塊地"改革頂層設(shè)計將出 專家:征地范圍將縮小

　農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度等廣受關(guān)注的農(nóng)村“三塊地”改革頂層設(shè)計呼之欲出。2日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，并強調(diào)，推動改革頂層設(shè)計和基層探索互動，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線。

　　《經(jīng)濟參考報》記者從多位權(quán)威人士處獲悉，這3項改革的頂層設(shè)計方向是，在十八屆三中全會《決定》明確方向和任務(wù)的前提下，明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體和產(chǎn)權(quán)主體；完善農(nóng)村集體土地使用權(quán)的類型和權(quán)能；探索集體土地所有權(quán)的多種組織和實現(xiàn)方式，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。

　　試 點 “三塊地”改革分類實施

　　中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議指出，要始終把維護好、實現(xiàn)好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益作為出發(fā)點和落腳點，堅持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點基礎(chǔ)上有序推進。土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革關(guān)系密切，可以作統(tǒng)一部署和要求，但試點工作中要分類實施。嚴守18億畝耕地紅線是推進農(nóng)村土地制度改革的底線、是試點的大前提，決不能逾越。對宅基地制度改革的試點條件和范圍要嚴格把關(guān)，不能侵犯農(nóng)民利益，同時不得以退出宅基地使用權(quán)作為進城落戶的條件，這是關(guān)系社會安定的重要舉措。中央有關(guān)部門和地方要加強指導(dǎo)監(jiān)督，嚴格把握試點條件。

　　《經(jīng)濟參考報》記者此前從知情人士處獲悉，農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度的改革試點將緊扣十八屆三中全會提出的農(nóng)村土地制度改革的任務(wù)。大方向是在堅持農(nóng)村土地集體所有制的前提下，強化土地用途管制，明晰土地所有權(quán)；完善建設(shè)用地使用權(quán)，保障和豐富宅基地用益物權(quán)，構(gòu)建完整的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度；充分發(fā)揮集體土地的資源和資產(chǎn)的雙重作用，最終形成產(chǎn)權(quán)明晰，權(quán)能明確，權(quán)益保障，流轉(zhuǎn)暢順，分配合理的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。

　　針對這“三塊地”，國土資源部有關(guān)人士告訴《經(jīng)濟參考報》記者，這一輪改革主要有幾大亮點。

　　一是將按照集體土地所有權(quán)的主體類型，將集體土地明確歸屬為鄉(xiāng)、村、小組三類集體產(chǎn)權(quán)主體，探索所有權(quán)的多種實現(xiàn)方式和經(jīng)濟組織形態(tài)。

　　二是按照土地使用方式和市場需要，建立與國有土地同等的劃撥，出讓，出租土地使用權(quán)類型，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有經(jīng)營性建設(shè)用地同等的權(quán)利，在符合規(guī)劃用途管制和依法取得的前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，真正實現(xiàn)與國有土地同等入市，同權(quán)同價。

　　三是按照所有權(quán)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部探索宅基地的有條件有償使用和自愿有償退出的機制，同時還要穩(wěn)妥審慎的推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保，以擴寬農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入的渠道。

　　四是在征地改革中，要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善補償標準，建立被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元的保障機制，除此之外，還將在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制。

　　探 索 集體建設(shè)用地宅基地確權(quán)超七成

　　中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議強調(diào)，進行改革試點，對全面深化改革具有重要意義。我國地區(qū)發(fā)展不平衡，改革試點的實施條件差異較大，要鼓勵不同區(qū)域進行差別化探索。

　　近年來，各地結(jié)合各自的實際，對“三塊地”的改革進行了積極的探索，為改革完善農(nóng)村土地制度積累了經(jīng)驗。

　　國土資源部副部長胡存智說，多年來，國土資源部先后部署啟動了兩輪征地制度改革試點，逐步提高了征地補償標準。截至目前，有十三個省制定了征地統(tǒng)一年產(chǎn)值的標準，有六個省已經(jīng)實行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準，十個省全部實行了征地區(qū)片綜合地價，征地的統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片的綜合地價由省政府公開發(fā)布，補償標準普遍提高30%以上，有的提高了一倍以上。

　　在擴展安置途徑方面，胡存智表示，一些地方結(jié)合實際探索在征地時安排一定的建設(shè)用地留給被征地農(nóng)民集體經(jīng)濟組織開發(fā)經(jīng)營，使其擁有長期的、穩(wěn)定的收益來源，目前，全國有20多個省份探索實行留地留物業(yè)的安置方式，留地比例一般為征地面積的8%-15%。此外，截止到2013年底，全國已有30個省出臺了關(guān)于做好被征地農(nóng)民社會保障工作的征求意見，約有3000萬左右的被征地農(nóng)民納入了基本的養(yǎng)老保險范圍。目前，一些試點經(jīng)驗已在國務(wù)院相關(guān)文件中上升為政策，還有一些試點探索為下一步的深化改革提供了實踐基礎(chǔ)。

　　此外，作為一切土地改革開展的基礎(chǔ)，集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作也在迅速地推進當(dāng)中。截至2013年底，全國農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證率已經(jīng)達到了97%，接近完成。同時，有關(guān)部門加強了農(nóng)村地籍調(diào)查，加快推進宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證，截止到2014年7月份，全國農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)發(fā)證率分別達到了72%和80%。與此同時，絕大多數(shù)縣市都已經(jīng)建立了農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證的數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場提供了基礎(chǔ)信息。

　　據(jù)胡存智介紹，多年來，部分地區(qū)如天津濱海新區(qū)、重慶、成都等地開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點，探索增值收益在國家、集體、個人之間的合理分配；廣東、安徽在實踐的基礎(chǔ)上出臺了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的政府規(guī)章；一些地方通過各種方式開展了宅基地有償退出，盤活利用為主要內(nèi)容的試點；成都、溫州等地還開展了宅基地抵押融資試點，推進了生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由合理的流動。

　　制 約 農(nóng)村土地資源配置仍低效

　　盡管各地都在積極探索，但隨著城鎮(zhèn)化工業(yè)化的快速推進，現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度中一些不完善的地方逐步顯現(xiàn)，成為制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的重要因素，這是現(xiàn)在亟須針對“三塊地”改革進行頂層設(shè)計的重要原因。

　　這次改革所涉及的土地資源非常豐富。據(jù)調(diào)查推算，截止到2013年底，全國的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的面積約為4200萬畝，占全國建設(shè)用地總量的13.3%左右，宅基地的總面積約為1.7億畝，約占集體建設(shè)用地的54%左右。但是，針對這些重要的資源性資產(chǎn)，胡存智日前表示，長期以來，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)產(chǎn)權(quán)不清，歸屬不明，農(nóng)村土地資源配置低效，侵蝕了農(nóng)村集體所有制度的基礎(chǔ)，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

　　征地制度改革方面，據(jù)《經(jīng)濟參考報》記者此前采訪的業(yè)內(nèi)人士稱，我國現(xiàn)行征地制度存在征地權(quán)行使范圍過寬、征地補償標準低、征地程序不合理、征地安置途徑單一等多重缺陷。因征地引發(fā)的矛盾糾紛日益突出，一些地方在土地流轉(zhuǎn)過程中還出現(xiàn)“名為流轉(zhuǎn)、實為強征”的做法，嚴重侵犯了農(nóng)民權(quán)益。

　　另外，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文此前說，宅基地制度存在的問題也比較突出。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)村戶籍人口不斷增加，土地指標有限，很多地方已經(jīng)很多年沒有分配過宅基地了，“一戶一宅”的承諾難以兌現(xiàn)。此外，由于宅基地的土地?zé)o償使用，在一些地方出現(xiàn)了建新不拆舊、違規(guī)違章建房等情況。因此，現(xiàn)行的宅基地制度亟須改革和完善，要總結(jié)各地經(jīng)驗，逐步向前推進改革。

　　胡存智說，人多地少是我國推進城鎮(zhèn)化最大的制約因素，而農(nóng)村集體土地所有權(quán)，宅基地和集體建設(shè)用地使用權(quán)是農(nóng)民及農(nóng)民集體重要的土地權(quán)利，直接關(guān)系到每個農(nóng)戶的切身利益，因此這項改革是推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的動力源泉。（林遠）