趙新武

    為穩步分類推進事業單位改革，2008年全國兩會之后，國務院就確定廣東省、山西省、浙江省和上海市、重慶市為改革試點省、市。2011年3月，中共中央國務院出臺關于分類推進事業單位改革的意見。隨后，中央又相繼出臺了9個配套文件。2012年3月，在第十一屆全國人大五次會議上，溫家寶總理將分類推進事業單位改革作為政府工作報告內容。針對事業單位分類改革，到底為什么改革、改什么、怎么改成了人們議論的熱點和關注的焦點。

    一問：為啥改

    事業單位是我國特有的一種社會組織，在社會主義建設中發揮著重要作用。但是，隨著形勢和任務的變化，事業單位存在著一些自身難以解決的問題和矛盾，已到了非改不可的地步。

    事業單位改革是事業單位回歸公益性機構的客觀要求。事業單位是國家為了公益目的而設置的社會組織。但是，由于我國在事業單位設置方面缺乏法律約束，人治色彩較嚴重，設置隨意性大，致使一些政府部門將行政職能劃出，作為成立事業單位的依據，或將一些生產經營性單位也納入事業單位的范疇，使事業單位的性質發生了變化，偏離了公益的目的。另外，多數事業單位分屬于政府各部門，主管部門把事業單位當做自己的“附屬物”，人、財、物都集中在主管部門手中，事業單位與主管部門成了名副其實的“婆媳”關系。長此以往，事業單位形成了依賴性，遇到困難就找政府、找主管部門，等、靠、要思想嚴重，缺乏自我發展的能力和動力，嚴重制約著事業單位公益性能的發揮。從另一個角度來講，由于一些部門缺乏一盤棋意識，致使諸如培訓機構、信息中心等同一性質的非公益性機構也作為事業單位，在同一區域的不同行業重復設置，大量人、財、物白白浪費。這次改革，就是逐步解決一些事業單位功能定位不清、政事不分、政企不分等問題，把事業單位回歸到提供公益服務的軌道上來。

    事業單位改革是人民群眾公共服務增長的客觀需求。改革開放以來，我國的經濟、文化、科技等各項社會事業都有了較大的發展。但是，隨著物質生活的不斷提高，人民群眾對生活質量的要求越來越高，尤其近年來，我國的經濟社會發展取得舉世矚目的輝煌成就，已步入由中等收入國家向中等發達國家邁進的重要階段，社會公共服務需求猛增。加快推進事業單位分類改革，就是要把保障和改善民生作為根本出發點和落腳點。通過改革，逐步解決公益服務供給總量不充足、服務質量和服務水平不高等問題，更好地為人民群眾提供各類基本保障，推動社會健康和諧發展。

    事業單位改革是轉變政府職能的客觀需要。事業單位是政府履行職能的重要支撐，是政府提供公共服務的重要載體，事業單位改革與政府職能轉變相互交織、相輔相成。近年來的政府機構改革已把轉變政府職能作為一項重要內容，但并沒有同步推進事業單位改革。雖然各地也在分行業逐步推進事業單位改革，并且取得了進展和成效，但與行政管理體制和政府機構改革相比，事業單位改革還相對滯后，事業單位管理和運行中存在的許多深層次矛盾和問題并沒有及時、有效地加以解決，直接影響著政府職能的轉變。這次改革，就是要進一步理順政府與事業單位之間的關系，把政府該管的事管住管好，把政府不該管、管不了、管不好的事情交給事業單位，進而轉變政府職能，強化事業單位的公益性質。

    二問：改什么

    分類推進事業單位改革根本方向是推動公益事業單位又好又快發展，目的是更加有效地提供優質高效的公共產品和公共服務，絕不是簡單地精簡機構和人員，更不是為了“甩包袱”。

    分類改革事業單位機構。在事業單位序列中除公益服務機構外，有的單位主要履行行政決策、行政執行、行政監督等職能；有的單位從事生產經營活動，享受事業單位待遇。這次改革，就是要按照社會功能將現有事業單位劃分為承擔行政職能、從事生產經營活動和從事公益服務三個類別。按照政事分開、政企分開的改革總體要求，改革要“甩掉兩頭、留下中間(中堅)”。具體說來，就是取消主要承擔行政職能的事業單位，逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構，促進政事分開；取消主要承擔生產經營活動的事業單位，逐步將其轉為企業，促進政企分開；保留主要承擔公益服務的事業單位，通過加大政策扶持力度，提高服務能力，滿足人民群眾日益增長的公共服務需求。

    穩步改革事業單位與政府的關系。目前，事業單位是按地域、按行業設置，主管部門對事業單位統得過死、管得過多，有的甚至將事業單位作為機關內設機構對待，絕大多數事業單位失去獨立法人地位。這次改革，就是要按照政事分開的思路，進一步理順政府與事業單位的關系，明確事業單位的法人地位，解除政府主管部門與事業單位的“婆媳關系”，真正減少主管部門對事業單位的微觀管理和直接管理，強化政府主管部門管政策法規、管行業規劃、管標準規范和監督指導等職責。要逐步取消事業單位的行政級別，嚴格按照事業單位的規模大小、技術力量、技術水平、服務能力等指標，劃分事業單位類別，分類制定激勵措施，分別進行管理，從而激發事業單位內部動力和活力，增強事業單位提供優質服務的積極性和主動性。

    逐步改革事業單位管理模式。改革事業單位管理體制和運行機制是事業單位分類改革的一項重要內容。要按照不同行業、不同類別事業單位的特性，參照現代企業管理模式，逐步建立適應事業單位健康發展和規范管理的法人治理結構，改革以往事業單位套用行政機關管理的模式和運行機制，切實克服家長制管理弊端，激發事業單位生機。要根據不同行業特點，探索建立事業單位理事會、董事會、管委會等形式的治理結構，健全決策、執行和監督機制，不搞一刀切。通過改革，優化事業單位外部環境，切斷主管部門與事業單位的利益鏈條，保證黨的路線方針政策的貫徹執行，把事業單位的主要精力集中到為政府排憂解難、為群眾服務、為社會服務上來。

    逐漸改革事業單位經費供給方式。一直以來，一些事業單位的大部分經費用于養人，少數單位甚至全部經費用于養人，無錢辦事業。經費開支不合理、使用效益不高的問題比較突出。這次改革，就是要打破過去那種建機構、養人員、辦事業的方式，按照管辦分離、管養分離的路子，根據不同類別事業單位的性質和特點，樹立“以事定費”，“以費養事”的理念，采用政府保障、項目撥付、購買服務等方式支持公共事業，達到政府購買服務、養事不養人或少養人的目的，把有限的資金用在刀刃上，保障財政資源公平合理配置和財政資金使用效益的最大化。

    三問：怎樣改

    事業單位改革是一項長期的系統工程，政策性強，涉及人員多，涉及面廣，面臨的問題復雜，必須圍繞改革的總體目標，分級組織，梯次推進，分步實施。

    加強組織領導，協調推進改革。事業單位改革是權力和利益的再調整、再分配，牽一發而動全身，既涉及千千萬萬事業單位人員的利益，又涉及各級各部門的利益，改革中遇到的阻力和困難可想而知。各級領導尤其是主要領導對改革的重視程度對改革能否成功至關重要。因此，各級各部門要建立由主要領導親自掛帥的領導機構，把改革列入長期議事日程，定期聽取情況匯報，及時解決改革中遇到的疑難問題，要深入改革前沿陣地，掌握實情，確保改革不偏離方向。

    清理規范機構，穩步推進改革。長期以來，在事業單位管理過程中，對于機構，往往是只建不撤；對于編制，往往是只增不減，致使一些職能弱化或完全消失的單位長期大量存在。事業單位分類是改革的前提，改革是分類的目的。因此，在進行事業單位分類之前，要組織人員進行拉網式排查，徹底摸清事業單位職責、機構編制、工作運行狀況等基本情況，撤銷那些長期不進人的“空殼”機構，整合職責弱化的機構。在清理規范的基本上，嚴格按照事業單位職責準確確定事業單位類別。事業單位改革是一項復雜的工作，不可能一蹴而就。因此，在改革過程中不要急于求成，而應采取試點先行、逐步擴展、全面推開的方法，在試點中檢驗改革措施的可行性，及時修改改革政策措施，為改革摸索經驗，然后再逐步推進，全面展開。這樣，既可避免全面推進后，因事業單位的差異而出現“水土不服”現象，又可以讓事業單位人員在心理上有個逐漸適應的過程，減輕改革震動，維護大局穩定。

    制定配套文件，提供政策支撐。制定改革政策是保障改革順利進行、鞏固改革成果的關鍵環節。事業單位改革是對其自身的一次徹底性革命，不但涉及事業單位的職責調整、類別劃分，而且涉及機構編制管理、人事管理、財務管理、財政保障和國有資產管理等一系列問題。中央在總結廣東等試點省、市改革經驗的基礎上，出臺了有關事業單位改革的配套文件。但是，由于我國地域廣大，各地情況千差萬別，即使在同一地區，由于事業單位分屬不同的行業、不同的部門，在規模、業務等方面差別較大，中央的配套文件也不可能面面俱到。因此，各地要深刻領會中央配套文件的精神實質，在保證改革方針政策不變的情況下，結合本地區、本部門實際，將中央改革政策進一步具體化，使改革政策措施更加切合實際，更具可操作性；讓改革政策、措施環環相扣，實現無縫對接；保證改革政策的系統性、連續性、完整性，為穩步分類推進事業單位改革提供政策支撐和保障。

    （作者單位：駐馬店市機構編制委員會辦公室）